I OSK 45/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Po 247/07 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 247/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. G. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Leszna przez Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lesznie, o przyznaniu wnioskodawcy świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego w kwietniu 2006 r. w wysokości 200 zł na zadłużenie czynszowe, ekwiwalent na ogrzewanie mieszkaniowe - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze mając na względzie, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 r. A. G. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Lesznie o przyznanie pomocy w postaci ekwiwalentu na ogrzewanie mieszkania, podkreśliło przede wszystkim, iż celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia, potrzeby osoby korzystającej z pomocy powinny zaś zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm., zwanej dalej "ups"). Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ pierwszej instancji systematycznie wspomagał wnioskodawcę, gdyż w okresie od stycznia do maja 2006 r. przyznał mu pomoc w łącznej kwocie 3.816 zł w ramach ustawy o pomocy społecznej. Ustosunkowując się natomiast do kwestii wysokości przyznanego świadczenia, Kolegium to stwierdziło, że organ pierwszej instancji wydał decyzję w granicach swego uznania, przy czym z akt sprawy nie wynika, aby uznanie to cechowało się dowolnością. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał – pomimo dostrzeżonych licznych uchybień organów obu instancji - że skarga jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") ją oddalił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że świadczenie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego, zgodnie z art. 39 ust. 1 ups, może być przyznane w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu wskazuje na fakt spełnienia przez skarżącego ustawowych przesłanek do otrzymania zasiłku. Dlatego też trafnie podkreślił organ, że udzielona pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w takiej wysokości, aby w pełni mogła zaspokoić zaistniałe potrzeby. Może to mieć miejsce w szczególności w sytuacji, w której nie pozwalają na to ograniczone środki, jakimi dysponuje Ośrodek na tego rodzaju pomoc. Powoływanie się jednakże przez organ na ograniczone środki bez poparcia ich konkretnymi wskazaniami i wyliczeniami było gołosłowne. Konsekwencją błędów popełnionych przez organ pierwszej instancji były zaistniałe uchybienia organu odwoławczego, który oparł się w pełni na twierdzeniach zawartych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dokonało kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji, z obrazą art. 107 § 3 K.p.a., nie przedstawiło motywów, jakimi kierowało się przy wydawaniu decyzji. Z zaprezentowanego wywodu nie wynika, dlaczego utrzymało w mocy decyzję o przyznaniu właśnie takiej, a nie innej kwoty zasiłku, jak również nie wskazało, dlaczego inna kwota nie mogła zostać przyznana. Niezależnie od tego Sąd podkreślił, że organy naruszyły art. 39 ups, w myśl którego w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W doktrynie i orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że konieczność pokrycia zaległości w opłatach za mieszkanie nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej, ponieważ udzielenie zasiłku celowego na pokrycie zaległości czynszowych byłoby w gruncie rzeczy udzieleniem pomocy wierzycielowi skarżącego, a więc podmiotowi, do którego na pewno nie jest adresowana ustawa o pomocy społecznej (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 18 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1174/97, wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 2129/99, wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 1996 r., I SA 1138/96, Pr.Pracy 1998/2/41). Wobec takiego stanu rzeczy Sąd uznał, że organ nie był uprawniony do przyznania skarżącemu zasiłku na spłacenie długów powstałych w wyniku niepłacenia czynszu, tym bardziej, że mieszkanie skarżącego nie jest ogrzewane piecem i nie dokonuje on zakupu opału. Skarżący mieszka bowiem w lokalu wyposażonym w centralne ogrzewanie. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności nie mogły jednakże skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonych decyzji, gdyż na przeszkodzie stoi zasada reformationis in peius (art. 134 § 2 P.p.s.a.) oraz okoliczność, że decyzja została zaskarżona w części ponad przyznaną kwotę zasiłku celowego. Sąd podkreślił, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa, jednakże zastosowanie się przez organ do uwag zawartych w uzasadnieniu wyroku spowodowałoby wydanie decyzji negatywnej dla skarżącego, a zatem sprawa zostałaby rozpoznana na jego niekorzyść. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. G., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej zawarto też wniosek o przyznanie wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 39 ups przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy nie były uprawnione do przyznania zasiłku celowego na podstawie tego artykułu i nie zastosowały tego przepisu jako podstawy merytorycznej rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że wpierw przyznano mu zasiłek na zadłużenie czynszowe - ekwiwalent za opał, a więc stwierdzono, iż zostały spełnione warunki do przyznania mu pomocy, przy czym jednak odmówiono mu pomocy w większym rozmiarze, z powołaniem się na ograniczoność środków będących w dyspozycji organów pomocy społecznej, nie przytaczając jednak w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia oraz danych. Zdaniem skarżącego, art. 39 ups mógł być co do zasady podstawą do przyznania zasiłku celowego w sprawie, gdyż ubieganie się o ten zasiłek z przeznaczeniem go na ogrzewanie mieszkania mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej, określonej w tym artykule. Z przepisu tego wynika, że zasiłek może być przyznany m.in. na opał, zatem nie powinno budzić wątpliwości, że celem takim jest regulowanie rachunków za centralne ogrzewanie płatnych wraz z czynszem. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1947/05, w którym stwierdzono, że art. 39 ups nie ogranicza możliwości przyznania zasiłku celowego na opłacenie istniejącego zadłużenia czynszowego. W powołanym orzeczeniu Sąd nie zakwestionował także co do zasady możliwości ubiegania się o zasiłek celowy na opłacenie zadłużenia czynszowego. Należy zatem uznać, że spłata zadłużenia, którego powstanie wiąże się z zaspokojeniem niezbędnych potrzeb życiowych, mieści się w ramach celów ujętych w art. 39 ups. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia art. 39 ups przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy nie były uprawnione do przyznania zasiłku celowego na jego podstawie, jak również przez to, iż nie zastosowały tego artykułu jako podstawy merytorycznej rozstrzygnięcia. Według tego przepisu, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że konieczność pokrycia zaległości w opłatach za mieszkanie nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej, a zarazem zgodzić się z poglądem, że udzielenie zasiłku celowego na pokrycie tych zaległości w gruncie rzeczy byłoby udzieleniem pomocy wierzycielowi skarżącego. Przedstawienie w ten sposób problemu jest bardzo pobieżne i niewłaściwe, gdyż analogiczne stwierdzenie można przecież odnieść i do pozostałych celów zasiłku. Stanowisko to nie uwzględnia poza tym sytuacji prawnej i bytowej dłużnika ubiegającego się o pomoc w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie sam pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nie powinno nasuwać wątpliwości, że zawarte w ust. 1 omawianego artykułu pojęcie "niezbędna potrzeba bytowa", należy powiązać z dalszą częścią tego artykułu, konkretnie zaś ze zwrotem "w szczególności", który wskazuje w sposób przykładowy cele, na które ten zasiłek może być przyznany. Skład rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela w pełni pogląd wyrażany obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym spłata zadłużenia czynszowego może być uznana za niezbędną potrzebę bytową, uzasadniającą przyznanie zasiłku celowego, bowiem konsekwencje zaległości czynszowych mogą sprowadzić się w bliższej lub nieco dalszej perspektywie do utraty mieszkania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 października 2007r., sygn. akt I OSK 45/07 oraz z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 1174/07). Należy zaznaczyć, że użyte w art. 39 ust. 1 ups sformułowanie "może" wskazuje wyraźnie, że przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, iż zarówno przyznanie świadczenia, jak i określenie jego wysokości, zależą od swobodnego uznania organu wydającego decyzję. Uznaniowość decyzji przewidziana w omawianym artykule, zasada pomocniczości (subsydiarności) wynikająca z art. 2 ust. 1 ups (pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości) oraz zawarta w art. 3 ust. 4 usp wskazówka, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, pozwalają na stwierdzenie, że przyznane skarżącemu świadczenie w postaci zasiłku celowego w kwocie 200 zł na pokrycie zadłużenia czynszowego, dotyczącego także ogrzewania mieszkania, zostało ustalone przez organ w sposób prawidłowy oraz odpowiadający wskazanym kryteriom i regułom. Biorąc natomiast pod uwagę fakt, że skarżący w okresie od stycznia do maja 2006 r. otrzymał z pomocy społecznej pomoc w wysokości 3816 zł, jak również zasadę wyrażoną w art. 4 ups, zgodnie z którą osoby korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, należy uznać, że kwota przyznanego skarżącemu świadczenia nie uchybia zasadzie uznania administracyjnego. Przyznany zasiłek celowy jest adekwatny do sytuacji bytowej skarżącego i możliwości finansowych organów, zważywszy zwłaszcza na sumę świadczonej wcześniej na rzecz skarżącego pomocy. Tak więc chociaż co do zasady należy zgodzić się ze skarżącym, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię polegającą na nadaniu innego znaczenia treści zastosowanego artykułu 39 ups, to jednak skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona, gdyż wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wychodząc z powyższych założeń Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do rozliczenia kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a., przy czym konieczne jest złożenie przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.