IV SA/Po 951/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska /spr/ NSA Ewa Makosz-Frymus NSA Paweł Miładowski Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 października 2007r. przy udziale sprawy ze skargi K.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w P. z dnia [...][...]. /-/ P.Miładowski /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., [...] Prezydent Miasta P. odmówił K. P. przyznania pomocy na miesiąc luty 2006 r. w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na żywność w kwocie 330 zł, na opłatę czynszu po otrzymaniu decyzji UM o wysokości dodatku mieszkaniowego, na środki czystości w kwocie 30 zł, na energię elektryczną i gaz w kwocie podanej po otrzymaniu faktur oraz na zakup biletu miesięcznego na przejazdy środkami komunikacji miejskiej jak również przyznania pomocy na miesiąc marzec 2006 r. w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na wyżywienie w kwocie 330 zł, na opłatę czynszu po otrzymaniu decyzji UM o wysokości dodatku mieszkaniowego, na środki czystości w kwocie 30 zł, na energię elektryczną i gaz w kwocie około 70 zł za miesiąc, na przejazdy środkami komunikacji miejskiej oraz na uzupełnienie apteczki domowej w kwocie 30 zł. W uzasadnieniu wskazano, iż Strona Swoim zachowaniem potwierdza brak współpracy, do podjęcia której zobowiązuje art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., nr 64, poz. 593 ze zm. – dalej jako: ups). Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej jako: SKO) z dnia [...] kwietnia 2006 r., SKO-PS-404-M/377/06 uchylono ww. decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż organ I instancji nie udowodnił, że Strona postępowania w sprawie z wniosku z dnia [...] lutego 2006 r. nie współdziałała z pracownikiem socjalnym, a także, iż organ I instancji winien zwrócić uwagę, czy Strona wywiązuje się z uzgodnień dotyczących kontaktów z pracownikiem socjalnym co 4 tygodnie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., [...] Prezydent Miasta P., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, odmówił wymienionych w ww. decyzji z dnia [...] lutego 2006 r., [...] świadczeń, a ponadto odmówił także przyznania zasiłku celowego na refundację za leki w kwocie 60,30 zł za miesiąc maj 2006 r. według wniosku o udzielenie pomocy z dnia 22 maja 2006 r. oraz przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na wyżywienie w kwocie 400 zł na miesiąc, na leki i rekonwalescencję w wysokości 100 zł na miesiąc, na opłatę za mieszkanie w wysokości 503 zł na miesiąc, na środki czystości w wysokości 30 zł na miesiąc, na energię elektryczną i gaz w kwocie 70 zł na miesiąc, na bilet miesięczny na przejazdy środkami komunikacji miejskiej w miesiącu czerwcu, lipcu i sierpniu oraz na zakup spodni w kwocie 60 zł według wniosku o udzielenie pomocy z dnia 22 maja 2006 r. W uzasadnieniu wskazano m. in., iż Strona swoją długotrwałą postawą uchylania się od przeprowadzenia wywiadu deklaruje brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu Swojej trudnej sytuacji życiowej, a tym samym wykazuje rażący brak współdziałania z organem pomocy społecznej, co stanowi podstawę odmowy przyznania Jej wnioskowanych świadczeń. Odwołując się od powyższej decyzji Strona wskazała m. in., że organ posiada aktualne dane na Jej temat, zaś termin kontaktu ze Stroną organ wyznaczył na dzień, gdy odbywała się rozprawa przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Dodatkowo Odwołująca się stwierdziła, iż gdy stawiła się w urzędzie, to nie było tam pracownika zajmującego się Jej sprawami, a całość postępowania organu to gra na zwłokę i narażanie Strony na śmierć, zaś ciągłe żądania aktualizacji wywiadu środowiskowego są bezprawne i bezpodstawne. Decyzją z dnia [...] września 2006 r., [...] SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, zaś Strona zarówno w pismach kierowanych do organu I instancji jak i w odwołaniu nie wyraziła zgody na przeprowadzenie w miejscu zamieszkania aktualizacji wywiadu środowiskowego, a zatem nie wypełniła Swojego, jako klienta pomocy społecznej, podstawowego obowiązku, a mianowicie obowiązku współpracy z pracownikiem socjalnym. Wnosząc skargę na decyzję SKO, Strona skarżąca podtrzymała w całości Swoją dotychczasową argumentację i wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w ten sposób, żeby postulowana przez Nią pomoc pilnie została Jej przyznana, ewentualnie o uchylenie przedmiotowych decyzji z powodu ich wydania z naruszeniem przepisów prawa, o zainicjowanie przez Sąd postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie możliwości merytorycznego rozstrzygania spraw z pomocy społecznej przez Sądy administracyjne, o stwierdzenie, że organy obu instancji dopuściły się rażącego naruszenia prawa Skarżącej do nierozpowszechniania informacji o Jej sytuacji oraz Jej prawa do ochrony danych osobowych, a także stwierdzenia, że w sprawie doszło do nieuzasadnionej przewlekłości. Odpowiadając na powyższą skargę, SKO wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. 1. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca obecnie umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa). Zgodnie z tą zasadą, Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją - obowiązany jest natomiast do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Granice rozpoznania skargi przez Sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem Sąd stwierdził, że decyzja ta, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu powodującym ich uchylenie. 2. Odnośnie rozpatrywanej sporawy, należy w pierwszej kolejności wskazać, iż bezsporne są ustalenia faktyczne dokonane przez organy w niniejszym postępowaniu, dotyczące sekwencji czynności organu I instancji w związku z realizacją obowiązku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze Stroną i działań Skarżącej, ale każda ze stron z ustalonych faktów wyprowadza inne wnioski. Sąd w tej kwestii, co do zasady, podziela stanowisko Skarżącej. Jednak co do interpretacji odnośnych przepisów prawnych w kwestii przeprowadzania wywiadów środowiskowych, Sąd podziela poglądy prawne organu. 3. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] stycznia 2006 r. Skarżąca złożyła wniosek o przyznanie Jej określonych świadczeń. W dniach [..] i [...] stycznia 2006 r. pracownik MOPR udał się do mieszkania Skarżącej celem przeprowadzenia z Nią wywiadu środowiskowego, ale nie zastano Jej w mieszkaniu. Pismem, które Skarżąca odebrała w dniu 26 stycznia 2006 r., zaproponowano Jej trzy terminy stawienia się w siedzibie MOPR, ale wszystkie trzy wypadały przed ww. datą odbioru pisma. Kolejne wezwanie z dnia 7 lutego, Skarżąca odebrała w dniu 17 lutego 2006 r., a więc po terminie wskazanym w nim do stawienia się w siedzibie organu jak i po wydaniu decyzji w niniejszej sprawie w dniu 15 lutego 2006 r. W dniu 22 maja 2006 r. Skarżąca złożyła kolejny wniosek o świadczenia. W wezwaniu z dnia 30 maja 2006 r., odebranym w dniu 16 czerwca, wskazano Skarżącej dzień 7 czerwca 2006 r. jako termin wywiadu środowiskowego, a także, w przypadku, gdyby nie mogła być w tym dniu w domu, wezwano Skarżącą do zgłoszenia się w siedzibie MOPR w terminie 3 dni od dnia otrzymania tego wezwania. Ten sam termin - 7 czerwca 2006 r. - został wskazany w sprawie uaktualnienia wywiadu środowiskowego w związku z uchyloną decyzją z dnia 15 lutego 2006 r. Także i w tym piśmie przewidziano sytuację, kiedy Strona nie może być w tym dniu w domu i wezwano Skarżącą do zgłoszenia się w siedzibie MOPR w terminie 3 dni od dnia otrzymania tego wezwania. Wezwanie dotyczące tej sprawy Skarżąca odebrała w dniu 19 czerwca 2006 r. W dniu 20 czerwca 2006 r., a wiec jeden dzień po doręczeniu ostatniego wezwania, Skarżąca złożyła w siedzibie organu I instancji swoje oświadczenie oraz dwa oświadczenia swojego Syna. Potwierdza ten fakt notatka służbowa, sporządzona przez pracownika MOPR w dniu 21 czerwca 2006 r., w którym stwierdza się, że Skarżąca wszystkie pisma adresowane do MOPR dostarczała osobiście i była zawsze ubrana adekwatnie do pory roku. Należy dodać, że w swoim oświadczeniu Skarżąca wyjaśnia, iż termin 7 czerwca kolidował z rozprawą sądową w ważnej dla Skarżącej sprawie. 4. Zdaniem Sądu, ww. sekwencja działań organu I instancji, wiążących się z realizacją obowiązku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ze Skarżącą wskazuje, iż miały one w istocie charakter pozorny. Ta konstatacja wynika chociażby z faktu, iż w dwóch pismach powtarza się ta sama, wyznaczona dla Strony data 7 czerwca 2006 r., a nie kilka kolejnych terminów. W związku z powyższym, bezzasadne jest powoływanie się przez organy na znaczną liczbę podjętych prób nawiązania ze Skarżącą kontaktu. Nadto, organ I instancji winien wyznaczać terminy spotkań odpowiednio odległe, ponieważ organowi znany jest fakt, że Skarżąca często odbiera korespondencję dopiero po 14 i więcej dniach. Wobec tego, wyznaczenie Jej zbyt krótkiego terminu do stawienie się jest już błędne w samym założeniu, bo należy liczyć się, że będzie nieskuteczne. Warto zaakcentować, iż na tę kwestię zwracało uwagę SKO w decyzji uchylającej poprzednią decyzję organu I instancji i to był główny powód uchylenie tej decyzji. Organ I instancji popełnił zatem ten sam błąd, co poprzednio w tej samej sprawie, co jest szczególnie naganne. W dalszej kolejności należy wskazać, iż dla orzekającego w niniejszej sprawie Sądu niejasny jest przebieg stawiennictwa Strony w siedzibie organu w dniu 20 czerwca 2006 r., a konkretnie to, czy organ wykorzystał obecność Strony dla ustalenia terminu przeprowadzenia w Jej mieszkaniu wywiadu środowiskowego. Sporządzona z tej wizyty notatka wskazuje m. in. na ubiór Strony, zaś nie podnosi tego, czy podjęto próbę ustalenia ze Stroną ww. kwestii i jaka była reakcja Strony, jeśli taka propozycja padła. Z kolei, jeżeli Skarżąca odmówiła ustalenia terminu przeprowadzenia takowego wywiadu, to należało żądać od Niej pisemnego oświadczenia w tej materii, ewentualnie zaznaczyć o odmowie w notatce. Sąd przywiązuje wagę także do sprawy uzgodnienia zawartego pomiędzy Skarżącą a organem, dotyczącego regularności kontaktów Strony z organem (umówiono się, iż Skarżąca co 4 tygodnie zobowiązana będzie do kontaktów z pracownikiem socjalnym). Zdaniem Sądu, ciągle aktualne jest więc spostrzeżenie z pierwszej decyzji SKO (z dnia [...] kwietnia 2006 r., [...]), gdzie zwrócono uwagę na to podpisane przez Stronę uzgodnienie. Organy nie odniosły się do tej kwestii w niniejszym postępowaniu, a co za tym idzie Sąd nie miał wiedzy, czy organ I instancji egzekwuje to uzgodnienie. Jeżeli zaś jest to egzekwowane, to taki kontakt jest doskonałą okazją do ustalenia ze Stroną daty przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Podsumowując powyższe, skoro Skarżąca stawiła się osobiście w siedzibie organu, a organ nie wykorzystał Jej obecności do ustalenia terminu przeprowadzenie w Jej mieszkaniu wywiadu środowiskowego, a także nie zrobił tego, egzekwując uzgodnienie ze Skarżąca do regularnego spotykania się z pracownikiem społecznym, to w tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie można obwiniać Strony skarżącej za brak współdziałania. Sąd podziela w tej kwestii poglądy orzecznictwa, według których, odmawiając przyznania pomocy, organ jest obowiązany wykazać, na jakiej podstawie oparł swoje twierdzenia i w czym wyrażają się przesłanki odmowy, aby nie naruszać zasad określonych przepisami art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa (por. np.: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 1998 r., I SA 307/98, LEX nr 45781). 5. Jeśli chodzi o stan prawny, a więc o poglądy prawne na tle zastosowanych przez organy przepisów prawnych (m in.: art. 4 ups), należy wskazać, iż nie można podzielić opinii Strony, wyartykułowanej na rozprawie w dniu 25 października 2007 r., że osoba korzystająca z pomocy i ubiegająca się o pomoc to dwie grupy osób. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie dają żadnych podstaw do wprowadzenia takiego rozróżnienia. Sąd podziela też opinię organu, iż w świetle literalnego brzemienia art. 106 ustawy o pomocy społecznej, wywiad należy przeprowadzić przed orzekaniem w sprawie kolejnego wniosku. Równocześnie należy jednak zwrócić uwagę, że według słów Strony, przed podjęciem decyzji przez organ II instancji, ze Stroną został przeprowadzony wywiad. Jeżeli miało to faktycznie miejsce, to organ II instancji powinien rozpatrzyć czy nie ma odpowiednich materiałów do podjęcia merytorycznej decyzji. Tym bardziej, że rozstrzygniecie dotyczyło dość odległych wniosków, w tym także ze stycznia i lutego 2006 r. i to wniosków o świadczenia na bieżące potrzeby bytowe. 6. Odnosząc się do żądania Skarżącej, zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie możliwości merytorycznego rozstrzygania spraw przez sąd administracyjny, należy wskazać, iż faktycznie każdy Sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie toczącej się przed sądem sprawy (art. 193 Konstytucji RP), jednakże rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd nie miał wątpliwości, że przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie naruszają żadnego z przepisów Ustawy zasadniczej. Należy wskazać, iż istnieje odrębność zadań administracji i roli sądów administracyjnych. Sądy administracyjne zostały wyposażone "jedynie" w kompetencje kontrolne w stosunku do organów administracji, orzekających w sprawach praw i obowiązków obywateli w myśl zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne nie są zatem trzecią i czwartą instancją administracyjną. Jako podmioty kontrolujące legalność rozstrzygnięć administracyjnych, sądy administracyjne nie mogą przyznawać albo odbierać praw, czy też nakładać obowiązków, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji właściwych organów administracji. Źródłem ww. podziału zadań i kompetencji jest konstytucyjna zasada podziału władz wynikająca z art. 10 Konstytucji RP. Z kolei, odnośnie zarzutu przewlekłości postępowania administracyjnego, Skarżąca miała prawo skorzystać z odpowiednich mechanizmów unormowanych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego na etapie postępowania administracyjnego, stąd też w niniejszym postępowaniu, nie mogą być one przedmiotem kontroli Sądu. Odnośnie zarzutu o naruszenie ochrony danych osobowych należy z kolei wskazać, iż art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.) zezwala na przetwarzanie danych, gdy jest to niezbędne do realizacji uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a takie przepisy zawiera ustawa o pomocy społecznej. Tak więc w takich postępowaniach, gdzie bierze się pod uwagę sytuację rodzinną i finansową, przepisy dotyczące ochrony danych osobowych nie mają zastosowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2006 r., II SA/Wa 702/06). Podsumowując, organy administracji ponownie orzekające w niniejszej sprawie, powinny, biorąc pod uwagę powyższe uwagi Sądu, w sposób pełniejszy realizować nakazy płynące z zasady prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu strony (art. 7 kpa), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa), zasady informowania Stron (art. 9), zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa), a także zgodnie z ww. wskazówkami, interpretować i stosować przepisy ustawy o pomocy społecznej zawarte w art. 4, 11 i 106 i 107 tej ustawy, by wydać prawidłowe, pod względem materialnoprawnym i formalnoprawnym, decyzje administracyjne. Z ww. powodów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa orzeczono, jak w sentencji. P. Miładowski B. Popowska E. Makosz-Frymus mb