II GSK 304/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędziowie NSA Cezary Pryca Jerzy Sulimierski Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 17 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej T. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 października 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1433/07 w sprawie ze skargi T. S.A. w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie usług telekomunikacyjnych postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok, 2. odrzucić skargę, 3. zasądzić od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. S.A. w W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1433/07 oddalił skargę T. P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Prezes UKE wprowadził z urzędu do stosowania przez TP S.A. ofertę ramową określającą warunki dostępu do lokalnej pętli abonenckiej przez dostęp do węzłów sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych. Decyzja ta została w części zmieniona decyzją z dnia [...] października 2006 r. Pismem oznaczonym jako "postanowienie" (jak podano: z dnia [...] lutego 2007r.) Prezes UKE, powołując art. 113 § 2 k.p.a., w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. I. I. i T. (dalej: PIIiT) z dnia [...] grudnia 2006 r. postanowił wyjaśnić wątpliwości wnioskodawcy co do treści ww. decyzji z [...] października 2006 r. w zakresie istnienia zobowiązania TP do świadczenia usług hurtowego dostępu do sieci transmisji danych na łączach abonenckich, na których TP nie świadczy usług telekomunikacyjnych abonentowi TP. "Postanowienie" to nie zawierało osnowy (rozstrzygnięcia). W uzasadnieniu tego postanowienia Prezes UKE wskazał na uregulowanie zawarte w pkt [...] ppkt [...] oferty, gdzie zostały wymienione rodzaje lokalnych pętli abonenckich, na których TP nie jest zobowiązana do świadczenia usługi dostępu do lokalnej pętli abonenckiej. Z powyższego organ wywiódł, że Prezes UKE nie ograniczył łączy, na których na być świadczona usługa tylko do łączy abonenckich, na których TP świadczy usługi telekomunikacyjne abonentom TP i nie wyłączył z obowiązku świadczenia usługi łącz abonenckich nieaktywnych. TP złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. oraz art. 124 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie treści decyzji na skutek braku ujęcia rozstrzygnięcia w osnowie postanowienia. W oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. strona wniosła o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Zdaniem skarżącej wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji administracyjnej nie stanowił zwrot "wyjaśniam wątpliwości wnioskodawcy co do treści decyzji". W przedmiotowej sprawie osnowa postanowienia powinna wprost wskazywać, w jaki sposób organ rozstrzyga wątpliwości co do treści decyzji. Strona powołała wyroki sądów administracyjnych, które wskazują na konsekwencje braku ujęcia rozstrzygnięcia w treści decyzji administracyjnych. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności postanowienia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie TP S.A. nie występowały wątpliwości co do treści decyzji, jednakże TP wskazała w jaki sposób powinno wyglądać wyjaśnienie wątpliwości co do treści przedmiotowej decyzji w sytuacji gdyby takie wątpliwości zaistniały. W dniu [...] czerwca 2007 r. Prezes UKE, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 oraz art. 113 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku TP o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowił uchylić zaskarżone postanowienie w całości i w tym zakresie rozstrzygnąć co do istoty wyjaśniając wątpliwości PIIiT, w zakresie postanowień decyzji w ten sposób, że TP jest zobowiązana do świadczenia usług hurtowego dostępu do sieci na łączach abonenckich, na których TP nie świadczy usług telekomunikacyjnych abonentowi TP. W uzasadnieniu organ stwierdził, że wcześniejsze postanowienie zostało pozbawione rozstrzygnięcia w osnowie postanowienia i w związku z tym organ postanowił sanować wyżej wymienione postanowienie. Powołując się na uregulowania zawarte w pkt [...] ppkt [...], pkt [...] ppkt [...] i [...] oferty stwierdził, iż TP jest zobowiązana do świadczenia usługi na łączach abonenckich, na których TP zaprzestała świadczenia usług telekomunikacyjnych (tzw. łącza abonenckie nieaktywne). Wskazał też na uregulowanie zawarte w pkt [...] ppkt [...] oferty, gdzie zostały wymienione rodzaje lokalnych pętli abonenckich, na których TP nie jest zobowiązana do świadczenia usługi dostępu. Zdaniem Prezesa UKE nie ograniczył on łączy, na których ma być świadczona usługa, tylko do łączy abonenckich, na których TP świadczy usługi telekomunikacyjne abonentom TP i nie wyłączył z zakresu obowiązku świadczenia usługi tzw. łącz abonenckich nieaktywnych. Ponadto organ stwierdził, że w decyzji Prezes UKE wskazał, że "Oferta niezasadnie wyłącza z zakresu Usługi te Łącza Abonenckie, na których TP S.A. nie świadczy usług telefonicznych". Tym samym bieżąca wersja oferty dopuszcza możliwość świadczenia przez TP usługi na tzw. łączach nieaktywnych. W ocenie organu brak było także uzasadnionych podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia, bowiem nie jest możliwe w ramach postępowania odwoławczego stosowanie sankcji nieważności decyzji. W przypadku, gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. może jedynie uchylić i zmienić decyzję lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie I instancji. T. P. S.A. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego je postanowienia Prezesa UKE lub też o uchylenie tych postanowień. Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienia Prezesa UKE zostały wydane z naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżącej dotyczących braku osnowy postanowienia wydanego w pierwszej instancji Sąd uznał, iż uchybienia te nie mogą stanowić uzasadnionej podstawy do stwierdzenia nieważności lub uchylenia wydanych przez organ postanowień w przedmiocie wniosku złożonego przez PIIiT o wyjaśnienie treści decyzji. Przywołując treść art. 138 § 1 k.p.a. WSA wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) wyłącza możliwość stosowania sankcji nieważności w postępowaniu odwoławczym. W przypadku zatem gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu pierwszej instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., może jedynie uchylić i zmienić decyzję lub uchylić decyzję i umorzyć postępowanie w I instancji. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że rygor stwierdzenia nieważności decyzji z powodu braku osnowy nie dotyczy decyzji lub postanowień, które mogą zostać skorygowane w trybie art. 138 k.p.a. przez organ drugiej instancji lub organ, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Natomiast powoływane w skardze orzecznictwo obejmuje sytuacje, w których rażące uchybienia, mogące stanowić ewentualną podstawę do stwierdzenia nieważności, i nie zostały usunięte w toku instancji odwoławczej przy zastosowaniu trybu z art. 138 k.p.a. Zdaniem Sądu nie zasługiwały na uwzględnienie także pozostałe zarzuty skargi. W szczególności za niezasadne Sąd uznał argumenty strony w przedmiocie naruszenia art. 113 § 2 k.p.a., polegającego na merytorycznej zmianie (uzupełnieniu) decyzji Prezesa UKE z dnia [...] maja 2006 r. zmienionej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] października 2006 r. w niedopuszczalny sposób poprzez zastosowanie instytucji wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. W ocenie WSA zakres wyjaśnienia, o którym mowa w ww. przepisie, wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, którego wyjaśnienie to ma dotyczyć. Wywodzono, że organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż narusza w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym; organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ administracyjny nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Ponadto instytucja uregulowana w art. 113 § 2 k.p.a. nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawione reguły, wyznaczające granice wyjaśnienia treści wydanego przez organ rozstrzygnięcie, nie zostały w tej sprawie przekroczone. Sąd podzielił argumentację organu przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślił, że również sama oferta ramowa jest sformułowana w sposób bardzo szeroki i ogólny jako "oferta określająca ramowe warunki dostępu do lokalnej pętli abonenckiej przez dostęp do węzłów sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych". Z tych względów nie można w żaden sposób podzielić stanowiska strony skarżącej, iż w tej ofercie chodzi tylko i wyłącznie o abonentów TP, zaś nie obejmuje swoim zakresem sprzedaży usług odbiorcom, którzy nie są abonentami TP. Przyznano rację organowi, iż odmienna interpretacja prowadziłaby do dyskryminacji i nierównego traktowania tych podmiotów, które z tych czy innych względów nie są abonentami TP, a zamierzają skorzystać z usługi szerokopasmowej transmisji danych za pośrednictwem innego, niż TP, operatora telekomunikacyjnego. W ocenie Sądu nie doszło także do nadużycia przez organ instytucji wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji. O tym, iż takie wątpliwości zaistniały świadczy sama treść wniosku PIIiT. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, iż warunkiem niezbędnym do złożenia zamówienia jest podanie numeru abonenta. Zdaniem PIIiT (wnioskodawcy) TP wyprowadziła stąd wniosek, że abonent nieposiadający abonamentu telefonicznego w TP nie będzie mógł skorzystać z usługi dostępu szerokopasmowego, zaś w przypadku abonenta WRL (hurtowego) nie jest on abonentem TP, a tym samym nie może być spełniony wymóg dotyczący podania numeru [...] abonenta TP. W tej sytuacji - zdaniem Sądu - trafnie organ uznał, że kwestia ta wymagała wyjaśnienia w trybie art. 113 k.p.a. T. P. S.A. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie - według strony - nastąpiło poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., w zw. z art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. oraz z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.; naruszenie polegało na niestwierdzeniu nieważności w całości postanowień wydanych przez Prezesa UKE, pomimo, że w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcie co do istoty sprawy zapadło tylko w jednej instancji, 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; naruszenie polegało na nieuchyleniu postanowień wydanych przez Prezesa UKE w całości, pomimo, że postanowieniem Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2007 r. wyjaśniającym wątpliwości co do treści decyzji wprowadzone zostały merytoryczne zmiany do decyzji, 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 113 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.; naruszenie polegało na niestwierdzeniu nieważności w całości postanowień pomimo, iż zostały one wydane przez osobę nieprawidłowo powołaną na stanowisko Prezesa UKE. TP S.A., uzasadniając zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niestwierdzenia nieważności postanowień wydanych z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, podała między innymi, że jeżeli postanowienie wyjaśniające nie zawierało rozstrzygnięcia (osnowy), organ rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie był uprawniony do uchylenia postanowienia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W ocenie skarżącej spółki w takim przypadku zastosowanie winien mieć art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ powinien uchylić postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem z uwagi na niezawarcie rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu, sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Gdyby organ zastosował normę określoną w art. 138 § 2 k.p.a., możliwe byłoby wydanie postanowienia w I instancji, które każda ze stron mogłaby zaskarżyć w administracyjnym toku postępowania w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej wydanie przez organ aktu administracyjnego z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stanowiło rażące naruszenie prawa i potwierdzało zasadność zawartego w skardze wniosku o stwierdzenie nieważności wydanych przez Prezesa UKE postanowień. TP S.A. podniosła, że dokonując wyjaśnienia treści decyzji organ nie może wyjść poza treść dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż przez wyjaśnienie treści decyzji organ nie może doprowadzić do nowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ani też go uzupełnić. Następnie spółka przytoczyła postanowienia Oferty [...], z której wywiodła, że jednoznacznie w ramach usługi dostępu do lokalnej pętli abonenckiej poprzez dostęp do węzłów sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży usług szerokopasmowej transmisji danych TP S.A. jest zobowiązana zapewnić na rzecz przedsiębiorcy telekomunikacyjnego dostęp do abonentów TP S.A. Nadto w treści zamówienia muszą znaleźć się dane identyfikujące abonenta TP. Spółka podkreśliła, że żaden fragment Oferty [...] nie wskazuje, aby podobny obowiązek ciążył na TP w odniesieniu do zapewnienia dostępu do abonentów innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Tymczasem w uzasadnieniu postanowień o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści decyzji Prezes UKE stwierdził, że ze sformułowania "abonent TP" oraz obowiązku wskazania w zamówieniu informacji o numerze abonenta TP nie można wnioskować, że obowiązek świadczenia usługi ogranicza się do łączy, z których korzystają abonenci TP. W ocenie spółki Prezes UKE zobowiązał TP S.A. do zastąpienia zapisów, które są jednoznaczne. Zdaniem skarżącej w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając rozstrzygnięcie Prezesa UKE za prawidłowe, stanął na stanowisku, że treść decyzji zatwierdzającej ofertę ramową nie stanowi granicy, która wyznacza obowiązek TP S.A. W ocenie skarżącej pogląd Sądu pierwszej instancji jest sprzeczny z treścią art. 113 § 2 k.p.a., który w niniejszej sprawie powinien być rozpatrywany w uwzględnieniem reguł wynikających z art. 43 ust. 6 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 22 Konstytucji. Zdaniem TP S.A. niezgodne z prawem było także rozstrzygnięcie, w którym Sąd odmówił badania, czy decyzja została wydana przez osobę, która została prawidłowo powołana na stanowisko Prezesa UKE. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że przyjęcie, iż akt administracyjny wydany przez osobę nieuprawnioną nie może być poddany kontroli w zakresie powołania tej osoby, skutkować może funkcjonowaniem w obiegu aktów administracyjnych, które nie są "legalne", bez możliwości obrony swoich praw przez podmiot, na którego prawa i obowiązki ma wpływ akt administracyjny. Spółka uznała za szczególnie niebezpieczną sytuację, w której wadliwie powołana osoba może zastosować środki przymusu w celu wykonania swojego rozstrzygnięcia lub nałożyć kary pieniężne przewidziane w Prawie telekomunikacyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną - ustosunkowując się do sformułowanych zarzutów - organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli wyroku sądu pierwszej instancji, zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ograniczony został do weryfikacji podstaw kasacyjnych sformułowanych w środku odwoławczym. Jednoznacznie wprowadzonym wyjątkiem od powyższej zasady jest konieczność wzięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny pod rozwagę nieważności postępowania, zachodzącej w przypadkach wymienionych w § 2 art. 183 powołanej ustawy. W zależności od wyniku kontroli przeprowadzonej w powyższym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę (art. 184 p.p.s.a), lub też uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.). Odmienny rodzaj orzeczenia przewiduje art. 189 ustawy. Zgodnie z nim, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przez wojewódzki sąd administracyjny, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Powyższa regulacja przemawia za przyjęciem, że uchylenie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzucenie skargi (względnie umorzenie postępowania) w razie stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny przesłanek wymienionych w powołanym przepisie jest obligatoryjne i następuje z urzędu – tzn. mimo braku w skardze kasacyjnej stosownych zarzutów i wniosków. ( por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz" J.P. Tarno; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis; W-wa 2006 r. Wyd. 2, str. 419, teza 3 i powołane tam orzeczenia; "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – komentarz" T. Woś i in. Prawnicze LexisNexis; W-wa 2005 r. str. 576). Tym samym uznać trzeba, że sądy administracyjne na każdym etapie postępowania zobligowane są do badania dopuszczalności skargi i w tym celu art. 189 p.p.s.a. stanowi dodatkowy wyłom od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Niewątpliwie jedną z przyczyn niedopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego - objętych dyspozycją art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. - jest niespełnienie przesłanki wyczerpania środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1- 4 p.p.s.a. Konieczność rozważenia czy w rozpoznawanej sprawie spełniony został warunek prawidłowego zaskarżenia aktu administracyjnego dodatkowo koresponduje z prezentowanym przez stronę stanowiskiem, że w postępowaniu administracyjnym rozstrzygniecie co do istoty sprawy nastąpiło tylko w jednej instancji gdyż pierwsze postanowienie Prezesa UKE nie zawierało rozstrzygnięcia. Odnosząc się do powyższego trzeba stwierdzić, że – jak wynika z akt sprawy – Prezes UKE w postępowaniu pierwszoinstancyjnym postanowił, na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., wyjaśnić wątpliwości zgłoszone przez stronę co do treści objętej wnioskiem decyzji - jednakże w treści tego postanowienia nie oznaczył daty jego wydania i nie zawarł rozstrzygnięcia tj. sentencji wyjaśniającej owe wątpliwości. Tymczasem, stosownie do treści art. 124 § 1 k.p.a., "Postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania". W ocenie składu orzekającego podzielić należy pogląd, wyrażany na tle analogicznego uregulowania zawartego w art. 107 § 1 k.p.a., że uchybienie co do elementów składowych aktów administracyjnych powoduje różne konsekwencje prawne. Uchybienia co do formy, jeśli mają znamiona oczywistej omyłki, mogą być usuwane w trybie rektyfikacji, część naruszeń pociąga za sobą wadliwość, dającą podstawę do uchylenia aktu, jednakże niespełnienie wymagań konstytutywnych powoduje nieistnienie aktu (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski - glosa do wyroku NSA z dnia 31 stycznia 1991 r., SA/Kr 1304/90). Do elementów konstytutywnych aktu zalicza się te z nich, które stanowią, że akt jest zewnętrznym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej. Władcze działanie prawne organu administracji to działania skierowane na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. Akty, które tworzą uprawnienia lub obowiązki dla konkretnego podmiotu to przede wszystkim decyzje - jako kwalifikowane formy aktu administracyjnego, konkretyzujące normy prawa materialnego w odniesieniu do określonego stanu faktycznego i indywidualnie wskazanych osób – co powoduje ustalenie lub przyznanie im uprawnienia lub określenia rodzaju i zakresu obowiązku ciążących na nich. Skutek prawny, jaki wywołują rozstrzygnięcia dokonywane decyzjami administracyjnymi, uzasadnia prezentowany w orzecznictwie pogląd, że rozstrzygniecie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 1478/96). Także komentatorzy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stoją na stanowisku, że "Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji" (por. "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" - Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel; Zakamycze, 2005, wyd. II. - komentarz do art. 107 k.p.a.). Godzi się jednak zauważyć, że w postanowieniach - jako że inny jest ich przedmiot a podstawą ich wydania są przede wszystkim przepisy prawa procesowego - rozstrzygnięcia formułowane są odmiennie. Podkreślenia wymaga, że postanowienie oparte na podstawie art. 113 k.p.a. zawierające wyjaśnienia treści decyzji nie ma samodzielnego bytu w ocenie uprawnień czy obowiązków stron o jakich rozstrzyga wyjaśniania decyzja. Skutek wyjaśnień jest taki, że decyzja już od daty wydania posiada treść nadaną jej przez organ dokonujący wykładni (wyrok SN z dnia 3 lutego 1976 r., sygn. akt II CR 732/75). Zdaniem składu orzekającego powyższe - co do zasady - umożliwia przyjęcie, że postanowienie w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości wobec treści decyzji (z uwagi na jego cel) zawiera rozstrzygniecie, nawet jeżeli zostało ono zamieszczone w tej jego części, którą oznaczono jako uzasadnienie, o ile tylko jest jasne i precyzyjne. W rozpoznawanym przypadku poza sporem pozostaje, że Prezes UKE w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w piśmie oznaczonym jako "postanowienie" nie wyodrębnił rozstrzygnięcia w tzw. sentencji, mimo iż w uzasadnieniu stwierdził, że "postanowiono jak w sentencji". Nie sposób przyjąć, że stwierdzenie "Wyjaśniam wątpliwości co do treści decyzji (...)" stanowi rozstrzygniecie sprawy z wniosku zgłoszonego na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Także w treści uzasadnienia ww. pisma brak stwierdzeń, które wskazywałyby, że organ w sposób jasny i precyzyjny wyjaśnił jak rozumiał własną decyzję. Godzi się zauważyć, że Prezes UKE za zasadny uznał zarzut naruszenia dyspozycji art. 124 § 1 k.p.a. – przez brak rozstrzygnięcia w zaskarżonym "postanowieniu", zawarty we wniosku TP S.A. o ponowne rozpoznanie sprawy. W konsekwencji powyższego skoro, jak wyżej wskazano, brak rozstrzygnięcia stanowi o nieistnieniu aktu – to znaczy, że omawiane pismo Prezesa UKE, bez daty, nie stanowiło postanowienia ani innego aktu z zakresu administracji publicznej, a pierwszym postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty było postanowienie Prezesa UKE z [...] czerwca 2007 r. Takiej oceny ww. postanowienia nie podważa fakt, że do jego wydania doszło wobec wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (złożonego zgodnie z pouczeniem doręczonym TP S.A.) jak i fakt, że w podstawie jego wydania powołano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jako że strona niezadowolona z rozstrzygnięcia postanowieniem z [...] czerwca 2007 r. nie wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy, mimo iż wniosek taki - z racji organu orzekającego - przysługiwał jej w myśl art. 127 § 3 w zw. z art. 144 i art. 113 § 3 k.p.a. stwierdzić trzeba, że skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego była niedopuszczalna z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., co skutkowało koniecznością jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Stanowisko takie - na tle sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym - wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 310/08. Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 189 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji postanowienia.