II OSK 719/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 października 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 350/07 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 31 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 350/07, uchylił decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Malborku z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]. W motywach wyroku Sąd powołał się na niżej przytoczone okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] maja 1989 r., nr [...], Urząd Miejski w Malborku wstrzymał prowadzenie robót budowlanych budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 98,75 m2, realizowanego przez J. C. od 1989 r. bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. [...] w M., przy granicy z działką nr [...] oraz nakazał przedłożyć w terminie do dnia 20 czerwca 1989 r. określone dokumenty. Następnie decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Malborku nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r., utrzymaną w mocy przez Wojewodę Elbląskiego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., nakazano J. C. rozbiórkę budynku. Powyższe decyzje orzekające o rozbiórce obiektu zostały jednak wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, albowiem decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność obu wymienionych wyżej decyzji. Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lutego 2004 r., sygn. akt 7/IV SA 2567 i 2568/02, oddalił skargi na tę decyzję. Po prawomocnej eliminacji wyżej wymienionych decyzji nakazujących rozbiórkę na podstawie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., kolejną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Malborku nakazał J. C. dokonanie przymusowej rozbiórki przedmiotowego budynku. Organ uznał, że fakt wszczęcia sprawy w 1989 r. przesądza o konieczności jej dokończenia i rozpatrywania na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Organ I instancji wskazał, iż mimo wstrzymania robót, J. C. prowadził dalsze prace budowlane przy przedmiotowym budynku, a także, iż inwestor nie wykonał do chwili obecnej obowiązków nałożonych w decyzji z dnia 17 maja 1989 r., tj. nie przedłożył organowi nadzoru budowlanego wymaganych opracowań technicznych umożliwiających ewentualne wydanie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych, tj. planu realizacyjnego uzgodnionego pod względem przeciwpożarowym, orzeczenia technicznego o stanie technicznym wykonanych robót budowlanych i projektu technicznego budynku. Przedstawiona przez inwestora "Inwentaryzacja budowlana budynku" w żaden sposób nie realizuje nałożonych w decyzji obowiązków, gdyż opracowanie to zawiera wyłącznie opis stanu robót budowlanych. Organ podniósł, iż usytuowanie budynku względem granicy z działką nr [...] i względem granicy z działką nr 66 narusza przepisy w zakresie wymaganych minimalnych odległości projektowanej zabudowy od granic działki określonych w poprzednio obowiązujących przepisach Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w tym § 12 ust. 1 tego rozporządzenia. Sytuowanie budynków mieszkalnych wolno stojących na granicy działek nie było dopuszczalne, bowiem przepis § 13 wzmiankowanego rozporządzenia dopuszczał możliwość sytuowania bezpośrednio przy granicy działki wyłącznie budynków gospodarczych, przy jednoczesnym spełnieniu warunków opisanych w § 13 ust. 1, ust. 2 i § 14 wskazanego rozporządzenia. Organ dodał, że usytuowanie budynku narusza także obecnie obowiązujące przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, ze zm.), które określają w § 12 ust. 1 podstawowe minimalne odległości zabudowy od granic działki. Po rozpoznaniu odwołania J. C. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, za organem I instancji, że postępowanie i czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Malborku są kontynuacją postępowania wszczętego w 1989 r., a nie nowym postępowaniem administracyjnym. Ponieważ zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem (1 stycznia 1995 r.) zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe, dlatego w odniesieniu do przedmiotowego obiektu uzasadnione jest prowadzenie dalszego postępowania w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Organ odwoławczy wskazał, iż ściana zachodnia bez okien usytuowana jest w granicy z działką [...] a ściana wschodnia z oknami w odległości 1,5 m od granicy działką nr [...], w związku z tym budynek został wybudowany z naruszeniem zarówno obowiązujących w takcie rozpoczęcia budowy, jak i obecnych przepisów techniczno-budowlanych. Naruszenie tych przepisów doprowadziło do niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. C., zarzucając naruszenie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Podniósł też naruszenie art. 61 § 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez rozpoczęcie postępowania bez jego wszczęcia, niezastosowanie art. 7 k.p.a. polegające na nieustaleniu czy przedmiotowa budowa została zakończona, art. 9 k.p.a. polegające na nienależytym pouczeniu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uwzględniając skargę, nie zgodził się jednak z twierdzeniem skarżącego, że skutkiem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającego skargę na decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Elbląskiego z dnia [...] czerwca 1997 r., utrzymującą w mocy nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku, była konieczność wszczęcia nowego postępowania administracyjnego w tej sprawie. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, postępowanie wszczęte na wniosek J. S. z dnia 3 maja 1989 r. nie zostało zakończone, skarżący zaś nie wykonał w zakreślonym terminie nałożonych na niego ww. decyzją z dnia [...] maja 1989 r. obowiązków. Sąd stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstawy do ustalenia, kiedy w istocie zostały zakończone roboty budowlane, a w szczególności czy nastąpiło to przed wejściem w życie prawa budowlanego z 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r. Z akt zaś wynika, iż roboty budowlane były kontynuowane mimo ich wstrzymania ww. decyzją Kierownika Wydziału Planowania Przestrzennego Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta w Malborku z dnia [...] maja 1989 r., nr [...]. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego ostateczną decyzją wydaną w 1989 r., opartą na przepisie art. 36 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., wstrzymał roboty budowlane przy budowie tego obiektu, to kwestia możliwości legalizacji bądź rozbiórki części budynku wybudowanego do 1 stycznia 1995 r. powinna być rozpatrywana wg przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast do kontynuacji budowy po dniu 1 stycznia 1995 r. w warunkach samowoli budowlanej powinny mieć zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1994 r. W takiej sytuacji dopiero orzeczenie na podstawie przepisów prawa budowlanego z 1994 r. rozbiórki części obiektu budowlanego zrealizowanej po 1 stycznia 1995 r. umożliwi kontynuowanie uprzednio wszczętego postępowania przy zastosowaniu przepisów prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. Sąd stwierdził zatem naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 3 prawa budowlanego z 1974 r.) oraz przepisów k.p.a. art. 7, 77 § 1, 80, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazano, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobligowane do jednoznacznego i precyzyjnego wyjaśnienia jakie roboty budowlane były wykonywane przed 1 stycznia 1995 r., a jakie po tej dacie. Sąd podzielając poglądy zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 487/98, doszedł do przekonania, że w pierwszej kolejności przeprowadzić należy postępowanie dotyczące tej części obiektu, która była wybudowana samowolnie po 1 stycznia 1995 r. zmierzające bądź do jej legalizacji, bądź rozbiórki. Przeprowadzenie tego postępowania i orzeczenie rozbiórki tej części samowolnie wybudowanego obiektu pozwoli zaś na kontynuowanie uprzednio wszczętego postępowania, dotyczącego części wybudowanej przed 1 stycznia 1995 r. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a., poprzez pominięcie przy wyrokowaniu faktu związania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2004 r. w sprawie o sygn. akt 7/IV SA 2567 i 2568/02 w zakresie oceny, czy w rozpatrywanej sprawie winny być stosowane przepisy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, czy przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane oraz wydanie orzeczenia sprzecznego z przywołanym, prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wskazano również na obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a konkretnie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez uznanie, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane, gdy, w ocenie Sądu, do części wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zarzucono także obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a konkretnie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do dalszego prowadzenia postępowania w sposób, który mógłby doprowadzić do wydania decyzji trwale niewykonalnej. Inspektor wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie może wywołać skutku w postaci uchylenia wyroku, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. Ponadto, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z cytowanego przepisu wynika, że błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie powoduje uwzględnienia skargi kasacyjnej. U podstaw powyższej regulacji znalazł się wzgląd na zasady ekonomiki procesowej, z którymi sprzeczne byłoby uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko dlatego, że trafne rozstrzygnięcie ma niewłaściwe uzasadnienie. Gdyby bowiem doszło do uchylenia takiego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, rola sądu, który wydał zaskarżony wyrok, ograniczałaby się do poprawienia uzasadnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 1998 r., sygn. akt II UKN 77/98, OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA z 2005r., nr 5, poz. 101). Ponadto, jak wynika z treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta m. in. na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut odnoszący się do naruszenia art. 170 i 171 p.p.s.a. nie stanowi usprawiedliwionej podstawy przemawiającej za uchyleniem wyroku. Przede wszystkim zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego Administracyjnego w Gdańsku, że związanie tego Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2004 r. dotyczyć może tylko tego, co w związku ze skargą i podstawą prawną orzeczenia stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia tegoż Sądu. Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie miało za przedmiot ocenę postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z 1997 r. nakazującej rozbiórkę w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego, w odniesieniu do ustalonego wówczas stanu faktycznego sprawy i tylko w tym zakresie można mówić o związaniu tym wyrokiem. Po prawomocnej eliminacji z obrotu prawnego decyzji nakazujących rozbiórkę przeprowadzono postępowanie administracyjne i dokonano ponownego ustalenia stanu faktycznego, kończąc tę sprawę decyzją ostateczną wydaną w dniu 1 marca 2007 r. Nie ma zatem podstaw do twierdzenia, iż przedmiot postępowania administracyjnego zakończonego decyzjami z 1997 r. pokrywa się z przedmiotem postępowania zakończonego w 2007 r. Z tego względu zarzut oparty o naruszenie art. 170 i 171 p.p.s.a. w kontekście związania Sądu Wojewódzkiego wcześniejszym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2004 r. wydanym w innym przedmiocie, nie jest usprawiedliwiony. Trafny jest natomiast zarzut dotyczący przedwczesnych wskazówek Sądu Wojewódzkiego, co do tego, które przepisy prawa materialnego będą miały zastosowanie w sprawie. Kwestia ta nie mogła zostać przesądzona przez Sąd Wojewódzki w Gdańsku, gdyż Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że zapadła ona z obrazą przepisów dotyczących przeprowadzenia postępowania dowodowego, tj. art. 7, 77, i 80 k.p.a. dochodząc do przekonania, że organy nie dokonały ustalenia, czy obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania został ukończony do 31 grudnia 1994 r., a także, jaki zakres i charakter miały roboty budowlane podejmowane przez inwestora po tej dacie. Nie jest zaś dopuszczalne prowadzenie w uzasadnienia wyroku hipotetycznych rozważań, a tym bardziej związanie organu przez Sąd, co do zastosowania podstaw prawnych przyszłego rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji w sytuacji, gdy to od przyszłych ustaleń faktycznych zależy ich ocena prawna. W chwili wyrokowania nie jest wiadome jak ukształtuje się stan faktyczny po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a co za tym idzie jakie będą podstawy prawne przyszłej decyzji, szczególnie, iż uchylenie decyzji orzekających rozbiórkę, poza koniecznością prowadzenia ustaleń dowodowych, nie wyklucza wykonania przez stronę nakazanych czynności procesowych, które mogą zmienić stan sprawy w jej toku, a zatem sposób i podstawę rozstrzygnięcia (gdy jest ona uzależniona od uznania organu jak stanowi art. 36 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.). Naczelny Sąd Administracyjny, podzielając wątpliwości Sądu Wojewódzkiego co do ustaleń faktycznych sprawy wskazuje, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej stanowi podstawę zastosowania subsumcji prawnej przez przyjęcie właściwej normy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Przeciwnie zaś, wadliwe ustalenia faktyczne, nie mogą stanowić podstawy prawidłowego rozstrzygnięcia merytorycznego. Uchylenie zaś decyzji z powodu istotnego naruszenia przepisów proceduralnych, a w szczególności przepisów dotyczących ustalania i weryfikacji dowodów wyklucza możliwość przesądzenia, jaką należy w przyszłości zastosować podstawę materialnoprawną. Z tych przyczyny podzielić należało zarzut niewłaściwego, zastosowania art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Od ustalenia bowiem stanu faktycznego sprawy będzie dopiero zależało według jakiego reżimu prawnego nastąpi rozstrzygnięcie administracyjne i dopiero wówczas będzie możliwe prawidłowe określenie podstawy prawnej decyzji. Należy też dodać, nie wnikając w sposób rozstrzygania sprawy, że Naczelny Sąd Administracyjny podzielając pogląd wyrażony przez Sąd Wojewódzki, co do wad w zakresie ustaleń faktycznych wskazuje, że organy winny dążyć do ustalenia i rozstrzygnięcia w decyzji czy samowolne prowadzenie robót przed 1995 r. zakończyło się wybudowaniem obiektu zdatnego do użytku, i jaki charakter miały roboty późniejsze, co powinno prowadzić do oceny czy roboty te stanowiły kontynuację robót wcześniejszych umożliwiających w ogóle zamieszkiwanie, czy też były to inne roboty w wykorzystywanym już na cele mieszkalne budynku. Dopiero wówczas możliwe będzie dokonanie oceny prawnej wykonywanych robót, przy czym zaznaczyć trzeba, że wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2000 r., na który powołał się Sąd Wojewódzki był wydawany w stanie prawnym obowiązującym przed 10 lipca 2003 r., a więc w sytuacji, gdy stwierdzenie samowoli odpowiadającej dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu zawsze musiało skutkować nakazem rozbiórki. Samowola, odpowiadająca dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu tego przepisu, może kończyć się również legalizacją, dlatego też nie była właściwą wskazówka zawarta w uzasadnieniu wyroku Sądu Wojewódzkiego co do przeprowadzenia w pierwszej kolejności postępowania w odniesieniu do robót wykonanych po 1994 r. Mimo tej wadliwości stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, znajdującego wyraz w sporządzonym uzasadnieniu, należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Niewątpliwie w postępowaniu administracyjnym nie ustalono stanu faktycznego sprawy w zakresie umożliwiającym prawidłowe jej rozstrzygnięcie, co w konsekwencji musiało prowadzić do uwzględnienia skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Trafnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, choć uczynił to w części z innych przyczyn niż należało. Samo jednak błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie powoduje uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 in fine ppsa. Podnieść jednocześnie trzeba, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy orzekające w sprawie muszą mieć na uwadze, że z mocy art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. wiąże je ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie w wyroku Sądu pierwszej instancji.