II SA/Wr 333/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Olga Białek, , , po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wójta Gminy L.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy L.K. z dnia [...] w sprawie czasowego odebrania zwierząt domowych p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 /sto/ złotych. Postanowieniem z dnia 26 marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika Cz.G. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy L.K. z dnia [...], Nr [...], w sprawie czasowego odebrania E.B. zwierząt domowych, przetrzymywanych na posesji położonej w L.K. przy ul. [...] – działając na podstawie art. 58 § 1 i § 2 oraz art. 59 § 2 k.p.a. postanowiło przywrócić wnioskodawczyni termin do wniesienia odwołania od opisanej na wstępie decyzji. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wójt Gminy L.K. reprezentowany przez pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, wskazując na przepis art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do § 2 tego artykułu, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W świetle przywołanego przepisu podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma kwestia oceny legitymacji Wójta Gminy L.K. do wniesienia skargi na przedmiotowe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Treść art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że ustawodawca legitymację skargową wiąże wprost z interesem prawnym wnoszącego. Ponadto wymienia konkretne podmioty, które pomimo braku tego interesu są uprawnione do wniesienia skargi. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że "interes prawny" ma charakter materialnoprawny i wymaga wykazania związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji (J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz." LexisNexis 2006, s. 134). Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się zatem w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku (tak NSA w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96, ONSA 1997, Nr 4 2, poz. 89). Podmiot który nie ma interesu prawnego – nie wykaże związku pomiędzy chronionym przez prawo materialne interesem a zaskarżoną czynnością organu – nie ma więc uprawnienia do wniesienia skargi. Rozpoznawana obecnie skarga wniesiona została na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. przywracające termin do złożenia odwołania od decyzji Wójta Gminy L.K. o czasowym odebraniu zwierząt, podjętej na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003, Nr 106, poz. 1002 z późn. zm.). Zaskarżone postanowienie /pomimo, że dotyczy wyłącznie kwestii procesowej/ podjęte zatem zostało w sprawie administracyjnej - rozumianej jako przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot, niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi - w której, jako organ pierwszej instancji orzekał Wójt Gminy L.K. Ta właśnie okoliczność ma przesądzające znaczenie dla oceny jego legitymacji skargowej. Wskazać bowiem trzeba, że organ administracji publicznej, który wydał w danej sprawie decyzję występuje w niej w dwojakiej roli: podmiotu który prowadził postępowanie i podmiotu materialnoprawnego stosunku prawnego, skonkretyzowanego wydaną decyzją. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat niesporny jest pogląd, że organ, który wydał w sprawie decyzję, nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania. Jeszcze w uchwale z dnia 22 października 1984 r. III AZP 5/84 (OSNCP 1985, Nr 7, poz. 86) Sąd Najwyższy przyjął, że w ustawowej pozycji organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny nawet wówczas, gdy decyzja ta w jakikolwiek sposób dotyka jego praw i obowiązków. Podobny pogląd wcześniej wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ, który z mocy przepisów prawa został powołany do wydania decyzji administracyjnej, nawet wówczas gdy jest organem w znaczeniu funkcjonalnym (postanowienie z dnia 26 maja 1982 r. SA/GD 165/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 49). Wskazana linia orzecznicza kontynuowana była po zmianach ustrojowych i reaktywacji samorządu terytorialnego w 1990 r. Konsekwentnie uznawano wówczas, że gmina – jako podmiot wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej - bez względu na przedmiot sprawy j jego rzeczywisty związek z interesem prawnym, nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt gminy; ani gmina ani żaden jej organ nie są więc uprawnione do złożenia skargi do sądu administracyjnego (tak w postanowieniu NSA z dnia 15 października 1990 r. SA/Wr 990/90; ONSA 1990, Nr 4, poz. 7; por. też postanowienie z dnia 28 grudnia 1990 r. SA/Wr 1202/90 oraz wyrok z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 1625/94). W uzasadnieniu uchwały z dnia 27 lipca 1993 r. III AZP 8/93 (ONSCP 1994, Nr 1, poz. 3) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że "organy administracji publicznej, w wypadkach określonych przepisami prawa mogą być stronami postępowania administracyjnego, które dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku, co odnosi się również do organów samorządu, jednakże ma to miejsce tylko w postępowaniu przed innym organem administracji publicznej, właściwym w innej sprawie. Jeżeli zaś z mocy przepisów prawa organ administracji publicznej jest powołany do wydania decyzji w zakresie swej właściwości, nie będzie on stroną postępowania i nie mogą mu przysługiwać żadne jej uprawnienia, bo korzysta on z uprawnień władczych, opatrzonych sankcją przymusu państwowego. Takiej pozycji organu rozstrzygającego sprawę władczo i jednostronnie organ administracji publicznej nie traci po wydaniu decyzji administracyjnej w pierwszej instancji, albowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawiają szereg dalszych kompetencji tego organu, związanych ze zmianą takiej decyzji, z dopuszczalnością jej wzruszenia w trybie samokontroli, czy też w nadzwyczajnych trybach; ma on również określone uprawnienia w wypadku egzekucji administracyjnej. Mając takie kompetencje, zawarowane w przepisach proceduralnych, organy te nadal mogą, w określonych wypadkach, ingerować władczo w sprawę administracyjną, którą rozstrzygały w pierwszej instancji, np. po wydaniu decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy organ pierwszej instancji jest znów właściwy do rozpoznania tej samej sprawy". W skardze, stanowiącej obecnie przedmiot rozpoznania Sądu, jako stronę skarżącą wskazano Wójta Gminy L.K. nie zaś Gminę L.K. Skarga złożona została zatem w sprawie, w której Wójt orzekł jako organ pierwszej instancji. W świetle przedstawionych wyżej poglądów należy ją więc uznać za niedopuszczalną. Uznanie za możliwe wniesienie skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej - uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Uprawnień takich nie przewidują zarówno przepisy o postępowaniu administracyjnym, jak i przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed administracyjnymi (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., IV SA 802/95). Odnosi się to także do organu I instancji, któremu żaden przepis nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący także rozstrzygnięcia w drodze skargi. W niniejszej sprawie Gmina L.K. nie została wskazana jako strona skarżąca, dlatego jedynie na marginesie Sąd zauważa, że skarga Wójta byłaby niedopuszczalna również, gdyby działał on jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli bowiem jednocześnie organ ten wykonuje funkcję organu administracji publicznej, zostaje on pozbawiony uprawnienia do reprezentowania interesu prawnego gminy. Wykonywanie władztwa administracyjnego następuje kosztem ograniczenia uprawnień w sferze dominium. Przedstawione wyżej poglądy znajdują poparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1117/06, z dnia 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 368/06, z dnia 27 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1555/04, z dnia 19 października 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 2159/00, z dnia 4 lutego 1999 r. sygn. akt IV SA 65/97, z dnia 24 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 802/95 - ONSA 1997/4/179, uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/2003 - ONSA 2003/4/115, wyroki NSA z dnia 16 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1017/05 - LEX nr 171164 i inne). W tym stanie rzeczy wniesioną w niniejszej sprawie skargę uznać należało zatem za niedopuszczalną i - w konsekwencji - zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – postanowić o jej odrzuceniu. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit a wskazanego aktu.