II OSK 434/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz del. sędzia WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1647/07 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1647/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia 29 stycznia 2007 r. Prezydent m. st. Warszawy na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami użytkowymi i garażem w części podziemnej, infrastrukturą techniczną i wjazdem na teren posesji na działce o nr ew. [...],[...].[...] (fragm.) z obrębu 2-03-03 przy ul. [...] w rejonie Ronda [...] na terenie Dzielnicy [...] w Warszawie. Decyzja ta została doręczona uczestnikom postępowania, w tym J. C. w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a. Przesyłka zawierająca decyzję była powtórnie awizowana w dniu 16 lutego 2007 r. Z załączonej do akt sprawy informacji z ewidencji gruntów i budynków z dnia 28 sierpnia 2006 r. (adnotacja w rubryce - "uwagi") wynika, iż dnia 24 maja 2006 r. wpłynął akt notarialny [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. - umowa sprzedaży dz. [...] i dz. [...] "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W.. W piśmie z dnia 5 marca 2007 r. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła wniosek - zgłoszenie swojego udziału w sprawie dotyczącej wydania decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...],[...],[...] (fragm.) z obrębu 2-03-03 wyjaśniając, że na mocy umowy sprzedaży z dniem [...] kwietnia 2006 r. nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przylegającej, stanowiącej działkę o nr ew. [...] z obrębu 2-03-03. Prawo to w dniu [...] września 2006 r. zostało wpisane do księgi wieczystej, zaś w dniu 2 listopada 2006 r. prawo to zostało wpisane do ewidencji gruntów. Wnioskodawca zwrócił się o doręczenie powyższej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja została doręczona stronie w dniu 22 marca 2007 r. z adnotacją, że stała się ostateczna z dniem 28 lutego 2007 r. W dniu 3 kwietnia 2007 r. pełnomocnik "[...]" Sp. z o.o. złożył odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. w związku z art. 59 § 2 k.p.a. oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium wyjaśniło, iż termin do wniesienia odwołania przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji biegnie od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona, która nie brała w nim udziału może się skutecznie bronić przez żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Termin do wniesienia odwołania dla wszystkich stron postępowania upłynął w dniu 9 marca 2007 r., zaś w dniu 10 marca 2007 r. decyzja stała się ostateczna. Zatem odwołanie "[...]" Sp. z o.o. zostało złożone z uchybieniem terminu ustawowego do dokonania tej czynności. W skardze na powyższe postanowienie "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zarzuciła naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że spółka uchybiła terminowi do wniesienia odwołania podczas, gdy od daty doręczenia decyzji nie upłynął termin 14 dni. Strona skarżąca podniosła, iż na skutek złożenia wniosku, w którym zgłosiła swój udział w postępowaniu została uznana za stronę postępowania zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. i otrzymała w dniu 22 marca 2007 r. decyzję wydaną w przedmiotowej sprawie. Zdaniem strony, termin do złożenia odwołania biegł od dnia 22 marca 2007 r. i upływał w dniu 5 kwietnia 2007 r. Spółka złożyła odwołanie w dniu 3 kwietnia 2007 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Strona wskazała, iż termin z art. 129 k.p.a. dotyczący wniesienia odwołania odnosi się tylko do osób będących stronami postępowania administracyjnego, którym decyzja została doręczona (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1915/05, LEX nr 191505). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Termin określony w tym przepisie jest terminem zawitym, zaś jego uchybienie powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy jest zobowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot oraz czy został zachowany przewidziany przepisami prawa termin. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a., chyba że strona wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 i następne k.p.a. i wniosek ten zostanie uwzględniony. Sąd podkreślił, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie wyklucza możliwości wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt. II SA/Gd 2258/98, LEX 46472). Niemniej jednak prawo to przysługuje stronie tak długo, jak długo decyzja organu I instancji nie nabrała przymiotu ostateczności. W sytuacji, gdy strona nie uczestniczyła w postępowaniu, zaś organ nie doręczył (ogłosił) jej decyzji, mimo faktu, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. przysługiwał jej przymiot strony postępowania administracyjnego, to termin do wniesienia odwołania musi być liczony od daty doręczenia decyzji stronie, która uczestniczyła w postępowaniu i jako ostatnia otrzymała przedmiotową decyzję. Upływ tego terminu oznacza bowiem, iż decyzja stała się ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.). Sąd stwierdził, że ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona, natomiast nie dotyczy osób, które nie brały udziału w postępowaniu i którym decyzja nie została doręczona. Termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Podmiot, któremu organ nie doręczył decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w przypadku upływu ustawowego terminu do wniesienia odwołania dla pozostałych stron, którym decyzja została doręczona, może żądać wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych względów Sąd uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Decyzja organu I instancji nie została doręczona skarżącemu "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Podmiotowi temu przysługiwało prawo do wniesienia odwołania w terminie 14 - dniowym liczonym od dnia doręczenia decyzji stronie, która uczestniczyła w postępowaniu i jako ostatnia otrzymała przedmiotową decyzję. W niniejszej sprawie stroną tą był J. C., który otrzymał decyzję w dniu 22 lutego 2007 r. (przy zastosowaniu fikcji doręczenia z art. 44 § 4 k.p.a.). A zatem, 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 9 marca 2007 r. dla wszystkich stron postępowania, także dla skarżącego, któremu decyzja nie została doręczona. Odwołanie skarżącego zostało wniesione w dniu 3 kwietnia 2007 r., a więc po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Sąd podniósł, iż fakt przesłania skarżącemu decyzji organu I instancji wraz z klauzulą ostateczności nie ma bezpośredniego wpływu na bieg ustawowego terminu do wniesienia odwołania, a w szczególności nie otwiera biegu tego terminu dla skarżącego. W chwili doręczenia decyzja korzystała z przymiotu ostateczności od dnia 28 lutego 2007 r. i rozpatrzenie przez organ odwołania wniesionego od takiej decyzji stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez adwokata Z. W.. Wyrok zaskarżono w całości. Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy przez błędne zastosowanie art. 129 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, iż Spółka uchybiła terminowi do wniesienia odwołania pomimo, że od daty doręczenia Spółce skarżonej decyzji nie upłynął termin 14 dni. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, iż wniosek z dnia 5 marca 2007 r. w przedmiocie zgłoszenia udziału w sprawie strona złożyła do organu I instancji zanim decyzja stała się ostateczna. Decyzja ta została doręczona skarżącej, jednak z niewiadomych przyczyn w dniu 5 marca 2007 r. została opatrzona pieczęcią, że stała się ostateczna z dniem 28 lutego 2007 r., chociaż termin na wniesienie odwołania upływał w dniu 9 marca 2007 r. i charakter ostateczności mogła uzyskać 10 marca 2007 r. Przystąpienie skarżącej w charakterze strony nastąpiło przed zakończeniem postępowania, tj. przed datą, w której mogła zostać stwierdzona ostateczność decyzji. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie była – zgodnie z art. 28 k.p.a. – stroną postępowania. Organ I instancji powinien niezwłocznie doręczyć pominiętej stronie postępowania decyzję, nie miał zaś prawa stwierdzać jej ostateczności z datą, w której jednej ze stron uczestniczących w postępowaniu przysługiwało prawo wniesienia odwołania. Stwierdzenie ostateczności decyzji spowodowało uznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybienia terminu do wniesienia odwołania a tym samym naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. Skoro organ I instancji doręczył stronie skarżącej decyzję w dniu 22 marca 2007 r. - zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a., to odwołanie złożone w dniu 3 kwietnia 2007 r., zostało wniesione zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania - art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Strona skarżąca jako podstawę skargi kasacyjnej wskazała w niniejszej sprawie "naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 129 § 2 k.p.a. Podnosząc ten zarzut autor skargi kasacyjnej, tak w petitum środka odwoławczego, jak i w jego uzasadnieniu, nie wskazał przepisu prawa regulującego postępowanie sądowoadministracyjne, którego naruszenia miałby się dopuścić Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Strona zarzuciła Sądowi I instancji wyłącznie naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. W tym miejscu podkreślić należy, iż z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku Sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika, że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (podstawa z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest naruszenie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprowadzenie pełnej regulacji procedury sądowej - ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) - powoduje, że Sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów k.p.a. A zatem, czyniąc Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia prawa procesowego, nie można wywodzić go z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 125/04, ONSAiWSA 2004/3/67; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 181/04, ONSAiWSA 2004/2/36; B.Gruszczyński [w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 456; H.Knysiak -Molczyk [w:] T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2005, str. 546; J.P.Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Warszawa 2004, str. 247). W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie przedstawiono zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przepis art. 129 § 2 k.p.a. jest przepisem ustawy regulującej postępowanie administracyjne. Powołanie tego przepisu w skardze kasacyjnej w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala traktować art. 129 § 2 k.p.a. jako podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym zakresie skarga kasacyjna nie spełnia wymogów ustanowionych w art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a. Z powyższych względów zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania nie może odnieść zamierzonego skutku. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi, przy takim oznaczeniu podstawy zaskarżenia, nie pozwala na odniesienie się do tak postawionego zarzutu. W tym stanie rzeczy poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego - z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej - pozostaje ocena kwestii dotyczących wniesienia przez "DOR" Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie odwołania od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 29 stycznia 2007 r. Jeśli strona zamierzała postawić Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania przez zaakceptowanie naruszenia przez organy administracji art. 129 § 2 k.p.a., to winna powiązać przepisy k.p.a. z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.