II SA/Rz 585/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Anna Lechowska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 7 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [..] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu określającego szczegółowe warunki obliczania i wypłacania nauczycielom dodatku za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego za warunki pracy oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny nadliczbowe i godziny doraźnych zastępstw stwierdza nieważność § 12 ust. 2 uchwały dotyczącego wynagrodzenia za godziny doraźnego zastępstwa realizowane przez nauczyciela niezgodnie z posiadanymi kwalifikacjami II SA/Rz 585/07 UZASADNIENIE W dniu [...] marca 2007 r. Rada Gminy [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674, ze zm.), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego szczegółowe warunki obliczania i wypłacania nauczycielom dodatku za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, wysokości nagród za 2007 rok. W dniu 25 czerwca 2007 r. Wojewoda zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie § 12 ust. 2 wymienionej uchwały, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności. Dotyczy on wynagrodzenia za zastępstwa i stanowi, że za godzinę doraźnego zastępstwa realizowaną przez nauczyciela niezgodnie z posiadanymi kwalifikacjami, przysługuje wynagrodzenie w wysokości 50%. W motywach skargi podniesiono, że zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., Nr 97, poz. 674, ze zm.) organ prowadzący szkołę określa dla nauczycieli w drodze regulaminu szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3 tej ustawy, który to przepis stanowi, że wynagrodzenia te wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy. W ocenie organu nadzoru zapis § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały istotnie narusza wskazane przepisy Karty Nauczyciela, zwłaszcza art. 35 ust. 3 tej ustawy, który przyznaje prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw niezależnie od tego, czy zastępujący posiada kwalifikacje do prowadzenia zajęć z danego przedmiotu. § 12 ust. 2 uchwały ma charakter przepisu wykonawczego i musi bezwzględnie odpowiadać wymogom wewnętrznej zgodności systemu źródeł prawa. Nie może modyfikować ustawy, ani też regulować odmiennie niż ustawa zasad dotyczących wypłacania dla nauczycieli wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Odpowiadając na skargę Rada Gminy [...] wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na to, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., w oparciu o art. 18 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 3 i art.93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uwzględniła skargę Wojewody, skreślając § 12 ust. 2 uchwały własnej Nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. W tej sytuacji, zdaniem Rady Gminy, postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Z informacji uzyskanej od Wójta Gminy [...] wynika, że uchwała Rady Gminy z dnia [...] marca 2007 r. wywołała skutki prawne, m. in. w zakresie wypłaty wynagrodzenia za doraźne zastępstwa w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 19 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. – obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi Wojewody, skierowanej w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) jest jeden z przepisów uchwały Rady Gminy [...] w sprawie ustalenia regulaminu określającego szczegółowe warunki obliczania i wypłacania nauczycielom dodatku za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, wysokości nagród za 2007 rok - § 12 ust. 2, dotyczący wynagrodzenia nauczyciela za doraźne zastępstwa. Analizując warunki formalne skargi stwierdzić należy, że termin do jej wniesienia przez wojewodę który nie wykonał własnych kompetencji nadzorczych – a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie – nie został określony ani w ustawie o samorządzie gminnym ani w przepisach P.p.s.a. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że organ nadzoru wnoszący skargę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest ograniczony żadnym terminem końcowym, nie może jedynie wnieść skargi przed upływem terminu z art. 91 ust. 1 tej ustawy, w czasie którego ma uprawnienia do stwierdzenia we własnym zakresie uchwały lub zarządzenia w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego (A. Kabat (w:) "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.01.2005 r., OSK 1575/04, OwSS 2005/3/70 oraz z dnia 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7). W niniejszej sprawie uchwała przekazana została Wojewodzie w dniu 6 kwietnia 2007 r., a skarga została wniesiona 25 czerwca 2007 r. – jest zatem dopuszczalna. Z akt sprawy wynika, że będący przedmiotem skargi przepis § 12 ust. 2 uchwały Rady Gminy [...] został uchylony uchwałą tejże Rady z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...], która weszła w życie z dniem podjęcia, w wyniku uwzględnienia skargi w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. Niespornym jest zatem, że uchylony przepis § 12 ust. 2 obowiązywał do dnia [...] lipca 2007 r. i wywołał skutki prawne w zakresie wypłaty wynagrodzeń za doraźne zastępstwa w okresie od 1.01. 2007 r. (uchwała z dnia [...] marca 2007 r. weszła w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od 1.01.2007 r.) do [...].07.2007 r., co wynika z pisma Wójta Gminy [...]. W tych okolicznościach wyłoniła się zasadnicza kwestia, czy uchwała ta może podlegać kontroli Sądu, skoro została wyeliminowana z obrotu prawnego. Pierwotnie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. wyrok NSA z dnia 24.03.1992 r., SA/Wr 96/92, OSP 1993/7/149, postanowienie NSA z dnia 21.07.1992r., SA/Wr 367/92, ONSA 1993/3/63) stanęło na stanowisku, że Sąd nie może orzekać o nieważności, bądź o niezgodności z prawem uchwały organu gminy, jeżeli uchwała ta została uchylona lub utraciła moc prawną przed wydaniem orzeczenia przez ten Sąd. Stanowisko to zmieniła uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44, który przyjął, że skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Uzasadniając takie stanowisko Trybunał wskazał na różnice pomiędzy uchwałą organu gminy a decyzją administracyjną i skutki prawne jakie uchwała mogła wywołać w okresie jej obowiązywania, i opowiedział się za wykładnią przemawiającą za dopuszczalnością drogi sądowoadministracyjnej po uchyleniu uchwały. Wskazał na istotę postępowania ze skargi przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie ustawy o samorządzie gminnym), jaką jest weryfikacja subiektywnych twierdzeń skarżącego, że uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie. Jeżeli więc zaskarżona uchwała została uchylona lub zmieniona, lecz może być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, w szczególności zaś gdy była podstawą wydania, przed jej uchyleniem, indywidualnego aktu, jak też gdy istnieje możliwość wydania takiego aktu, to wówczas nadal istnieje potrzeba weryfikacji twierdzeń skarżącego co do naruszenia interesu prawnego. Analizując zawarte w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego rozważania stwierdzić wypadnie, że choć dotyczą one skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to mają zastosowanie do sytuacji przewidzianej w art. 93 ust. 1 tej ustawy. Niespornym jest, że będącą przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy [...] ma charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego. Znajduje ona zastosowanie do wszystkich szkół i placówek, których organem prowadzącym jest Gmina [...], posiada więc cechy aktu generalnego, uniwersalnego i walor abstrakcyjności – normy w niej określone adresowane są nie do sprecyzowanego imiennie adresata, ale do podmiotu określonego rodzajowo – wszystkich nauczycieli zatrudnionych w placówkach podporządkowanych temu samemu organowi prowadzącemu szkołę - i nie konsumują się w jednostkowym stosowaniu a mają zastosowanie wielokrotne. Także przedmiot regulacji, który wkracza w sferę uprawnień pracowniczych nie jest materią kwalifikującą się do regulacji wewnątrzadministracyjnej, lecz do regulacji powszechnie obowiązującej, generalnej. Tego rodzaju stanowisko przyjmujące w konsekwencji, że regulaminy wynagradzania nauczycieli uchwalane przez organ prowadzący szkołę na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela mają charakter aktów prawa miejscowego, wyrażone zostało już wielokrotnie w orzecznictwie (m. in. wyrok NSA z dnia 1.03.2001 r., SA/Bk 1532/00, OSP 2002/11/138, uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 24.09.2001 r., ONSA 2002/1/8). Taki ich charakter przesądza zresztą fakt, że są to akty wykonawcze, wydawane na podstawie upoważnień ustawowych (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2007 r. wydana została na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, który to przepis upoważnia organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego do określenia corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia, wysokość stawek dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz szczegółowe warunki ich przyznawania, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Analiza przepisów ustawy Karta Nauczyciela prowadzi do wniosku, że ustawodawca przewidział wielostopniowe unormowanie zasad wynagradzania nauczycieli. Ogólne zasady wynagrodzenia złożonego z kilku składników zostały uregulowane bezpośrednio w ustawie, pozostałe, bardziej szczegółowe kwestie przekazane zostały do unormowania w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz przez właściwe organy samorządu terytorialnego w formie regulaminów. Zakres spraw przekazanych do regulacji samorządom obejmuje wyłącznie składniki wynagrodzenia związane z jakością świadczonej pracy, powierzeniem dodatkowych zadań lub warunkami pracy. Przy czym zakres unormowań ustawowych i swoboda regulacyjna pozostawiona ministrowi i organom samorządu terytorialnego są różne dla różnych składników wynagrodzenia. W przypadku godzin doraźnych zastępstw powoływana ustawa definiuje w art. 35 ust. 2 a) to pojęcie, określając jako godzinę doraźnego zastępstwa – przydzieloną nauczycielowi godzinę zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych, której realizacja następuje w zastępstwie nieobecnego nauczyciela. W art. 35 ust. 3 stanowi, że wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw wypłaca się według stawki osobistego zaszeregowania nauczyciela, z uwzględnieniem dodatku za warunki pracy. Do organu samorządu terytorialnego należy w tym wypadku określenie szczegółowego sposobu obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe, a także za godziny zastępstw doraźnych. Zaskarżony przepis uchwały Rady Gminy [...], stanowiący, że "za godzinę doraźnego zastępstwa realizowaną przez nauczyciela niezgodnie z posiadanymi kwalifikacjami, przysługuje wynagrodzenie w wysokości 50 %", wprowadza nowy nieznany ustawie wyznacznik posiadania przez zastępującego nauczyciela kwalifikacji odpowiadających kwalifikacjom zastępowanego nauczyciela i jednocześnie obniża wynagrodzenie za godzinę doraźnego zastępstwa realizowaną przez nauczyciela, którego kwalifikacje są inne niż zastępowanego nauczyciela. Słusznie podnosi w skardze Wojewoda, że tego rodzaju regulacja, zawarta w akcie prawa miejscowego, modyfikująca ustawę, narusza porządek konstytucyjny. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego mogą być wydawane na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, co oznacza, że nie mogą one ograniczać uprawnień wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym ustaw i rozporządzeń. Wymóg wewnętrznej zgodności systemu źródeł prawa wynikający z art. 94 Konstytucji RP, w przypadku regulaminów wynagradzania nauczycieli, jako że zawierają one unormowania z zakresu prawa pracy, znajduje dodatkowo wsparcie w art. 9 Kodeksu pracy, zakazującym zamieszczania w regulaminach postanowień mniej korzystnych niż przewidziane dla pracowników w przepisach Kodeksu pracy i innych ustawach i aktach wykonawczych (por. wyrok NSA z dnia 3.06.2002 r., II SA 687/02, Pr. Pracy 2002/10/39). Zaskarżony przepis § 12 ust. 2 uchwały Rady Gminy [...] zasady te narusza, obniżając prawo do wynagrodzenia za godzinę doraźnego zastępstwa tym nauczycielom, którzy posiadają kwalifikacje inne niż zastępowani nauczyciele. Narusza także w sposób istotny art. 35 ust. 3 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela, co czyni skargę Wojewody uzasadnioną. W tej sytuacji, mając na względzie poczynione wcześniej uwagi wskazujące na dopuszczalność kontroli sądowej uchwały uchylonej przez organ samorządowy przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, a także fakt, iż do aktów prawa miejscowego nie stosuje się art. 94 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym, Sąd, w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 12 ust. 2 opisanej w sentencji wyroku uchwały.