II OSK 753/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 423/07 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 423/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę I. S. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...]., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy nakazał I. S. rozbiórkę obiektu budowlanego, w którym prowadzi sklep wielobranżowy, położonego na działce nr [...] w Ł., gmina Białe Błota. Inspektor powołał się na przepis art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.). Organ ustalił, w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 20 października 2006 r., że działka jest zabudowana parterowym budynkiem konstrukcji drewnianej, nietrwale związanym z gruntem, w którym znajduje się sklep wielobranżowy. Do budynku dobudowane jest zadaszenie, pod którym można konsumować zakupione w sklepie napoje. W trakcie postępowania zebrano dokumentację, z której wynika, iż w dniu 11 lutego 2002 r. I. S. wystąpił do Urzędu Gminy Białe Błota z zawiadomieniem o zamiarze wyeksponowania na działce nr [...] produkowanego przez swój zakład domku drewnianego. Urząd Gminy, pismem z dnia 14 marca 2003 r., potwierdził, że przyjął wniosek o zamiarze ustawienia domku, jako eksponatu nietrwale związanego z gruntem na okres 120 dni, czyli do 15 lipca 2003 r. Według organu, inwestor nie dokonał rozbiórki obiektu po upływie wyznaczonego terminu, lecz go rozbudował i rozpoczął prowadzenie działalności handlowej. Postanowienie Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w Bydgoszczy, z dnia 13 grudnia 2006 r. jednoznacznie wskazuje, ze obiekt powoduje zagrożenie pożarowe w stosunku do obiektów zlokalizowanych na sąsiedniej działce. Urząd Gminy Białe Błota poinformował natomiast, pismem z dnia 2 lutego 2002 r., że teren działki nr [...] nie jest objęty ważnym planem miejscowym, a dla tej działki, do dnia wszczęcia postępowania nie było ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Urząd nie wydał zaświadczenia o zgodności lokalizacji obiektu z ustaleniami planu zagospodarowania lub decyzją o warunkach zabudowy. Nie jest więc, zdaniem organu, spełnione wymogi art. 48 ust.2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego i nie można takiego obiektu objąć procedurą legalizacji. Odwołanie wniósł I. S.. Podniósł, że w postępowaniu wyjaśniającym nie kierowano się sprawami merytorycznymi. Zarzucił pominięcie oświadczeń osób budujących pawilon handlowy oraz nadzorujących budowę. W ocenie odwołującego się, sam Urząd traktuje działalność w obiektach jako legalną, skoro pobiera podatki za obiekty i grunty, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Skarżący zauważył, że Powiatowy Inspektor nie ustosunkował się do wskazanej w postanowieniu Straży Pożarnej możliwości zlikwidowania zagrożenia pożarowego. Stwierdził, że nie otrzymał pisma z dnia 14 marca 2002 r. Argumentował, że organ powinien dołożyć starań zmierzających do odnalezienia dokumentów wskazujących na legalność budowy obiektu. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaakceptował ustalenia dotyczące daty wykonania obiektu i braku pozwolenia na to wykonanie. Ocenił, że nie są spełnione przesłanki z art. 48 ust.2 pkt 1 Prawa budowlanego. Powodowanie zagrożenia pożarowego w stosunku do działki sąsiedniej uznał za niezgodne z § 216 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Tym samym, jak skonstatował organ odwoławczy, nie są spełnione warunki art. 48 ust.2 pkt 2 Prawa budowlanego. Spowodowało to konieczność wydania zaskarżonej decyzji, opartej na art. 48 ust.1 Prawa budowlanego. Odnosząc się do odwołania, Wojewódzki Inspektor wskazał na wynikający z art. 63 Prawa budowlanego, obowiązek przechowywania dokumentów budowy przez inwestora. Stwierdził, że pobieranie podatków nie stanowi usankcjonowania samowoli budowlanej. Zaakcentował sprzeczność obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi i wywodził, że ewentualnej legalizacji podlega obiekt, który spełnia warunki techniczne, a nie obiekt, który wymaga prac przystosowawczych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł I. S.. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający ba bezpodstawnym przyjęciu, że inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę. Zarzucił nadto, obrazę przepisów prawa administracyjnego i budowlanego, polegającą na zaniechaniu przesłuchania świadków A. Z. i M. W., którzy pod nadzorem inspektora J. S. budowali obiekt. Wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi powtórzył nadto zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy wniósł o oddalenie skargi. Powołał się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Powtórzył wywody dotyczące samowolnego charakteru wykonanych robót oraz braku możliwości ich zalegalizowania. Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Za trafne Sąd uznał ustalenie o wykonaniu obiektu w pierwszym półroczu 2002 r. Nawiązując do stanu prawnego wówczas obowiązującego, Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 28 Prawo budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Stwierdził, że obiekt, który obecnie funkcjonuje jako obiekt handlowy, nie posiada pozwolenia na budowę. Z obowiązku tego nie zwalniało skarżącego zgłoszenie budowy obiektu drewnianego nietrwale związanego z gruntem. Zgłoszenie stanowiło podstawę z art. 29 ust.1 pkt 5 Prawa budowlanego. Obiekt taki powinien być rozebrany po 120 dniach od dnia rozpoczęcia budowy, określonego w zgłoszeniu. Ustalony w wyniku oględzin obiekt nie jest już obiektem tymczasowym, lecz w pełni funkcjonującym obiektem handlowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył treść art. 48 ust.1 i 2 Prawa budowlanego. Odnotował brak planu miejscowego oraz ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy terenu. W ocenie Sądu, postanowienie Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej wskazało na zagrożenie przeciwpożarowe i niezgodność obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi. Sąd zaakcentował, że przesłanki wymienione w art. 48 ust.2 Prawa budowlanego, umożliwiające legalizację samowoli budowlanej, muszą być spełnione łącznie. Skargę kasacyjną wniósł I. S.. Zaskarżył wyrok w całości oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. Zgłosił dwie podstawy skargi kasacyjnej: - naruszenie przepisów prawa materialnego art. 48 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz.1126 ze zm.) przez bezzasadną odmowę legalizacji obiektu budowlanego skarżącego, pomimo, iż aktualny plan projektu zagospodarowania przestrzennego na terenie działek skarżącego przewiduje usługi handlowe, a postanowienie Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej nie wskazuje na zagrożenie przeciwpożarowe, pod warunkiem postawienia ścianki działowej, - obrazę przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 75 K.p.a. przez bezzasadne odrzucenie wniosków dowodowych skarżącego - przesłuchania zawnioskowanych świadków - na okoliczności związane z przekazaniem przez skarżącego całej dokumentacji budowlanej pracownikowi Urzędu Gminy w Białych Błotach J. S., jako kierownikowi budowy obiektów wznoszonych przez skarżącego I. S., które miały wpływ na treść zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że Sąd bezzasadnie odrzucił wnioski o przesłuchanie szeregu świadków oraz odmówił legalizacji obiektu budowlanego. Odpowiedź na skargę kasacyjną wnieśli uczestnicy: Stowarzyszenie "Przymierze dla Gminy Białe Błota" oraz B. L.. Zażądali oddalenia skargi kasacyjnej. Podnieśli, że nie obowiązuje, dla spornego terenu, żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jedynie opracowywany jest projekt planu. Odnotowali wydanie przez Wójta Białych Błot decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r., którą odmówiono skarżącemu ustalenia warunków zabudowy. Odmowa wynikała z analizy zabudowy sąsiedniej, która stanowią budynki jednorodzinne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Nie jest usprawiedliwiona proceduralna podstawy skargi kasacyjnej, sformułowana jako zarzut naruszenia art. 75 K.p.a. Wadliwość ta polega na tym, że powołano wyłącznie przepis procesowy administracyjny. Sąd pierwszej instancji nie stosuje zaś procedury administracyjnej. Nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej. Zarzuty podnoszone w podstawach kasacji muszą być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu, a nie przeciwko decyzji administracyjnej. Zarzut naruszenia przepisów postępowania musi więc wskazywać przepis postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania administracyjnego (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1588/04, niepublikowanego; Zbigniew Kmieciak, glosa do wyroku NSA, z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, Państwo i Prawo 2006/10/124; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 960/05, niepublikowany). Naczelny Sąd Administracyjny nie może merytorycznie rozpoznać tak sformułowanego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1134/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 366213). Można jedynie skonstatować, że stawianie sądowi administracyjnemu zarzutu bezzasadnego odrzucenia wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków świadczy o ignorowaniu, przez stawiającego taki zarzut, unormowania art. 106 § 3 P.p.s.a. Przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 360/05, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 209137). Nie jest usprawiedliwiona także materialnoprawna podstawa skargi kasacyjnej. Najpierw zauważyć trzeba, iż co prawda nakaz rozbiórki kontrolowany przez Sąd pierwszej instancji oparty został na przepisie art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), ale był w sprawie stosowany także przepis art. 48 ust.2 tej ustawy, którego naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej. Przepis art. 48 ust.1 upoważnia właściwy organ do nakazania, z zastrzeżeniem ust.2, rozbiórki obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nakaz rozbiórki może być zatem wydany, gdy nie zachodzą okoliczności wymienione w hipotezach art. 48 ust.2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Proces stosowania prawa w odniesieniu do obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obejmuje najpierw ocenę, czy obiekt został wybudowany w warunkach art. 48 ust.1, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dalszej kolejności następuje zbadanie, czy stan faktyczny nie wyczerpuje przesłanek materialnych określonych w art. 48 ust.2 pkt 1 i 2, a dopiero w razie negatywnego wyniku tego badania organ może zastosować dyspozycję art. 48 ust.1. Analizę zastosowanej podstawy skargi kasacyjnej rozpocząć trzeba od przepisu art. 48 ust.2 pkt 1 Prawa budowlanego. Od razu, niezależnie od treści zarzutu skargi kasacyjnej, odnotować trzeba wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/07 (OTK-A 2007/11/160), w którym Trybunał stwierdził, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie opowiada się za poglądem, według którego, w sytuacji, kiedy po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, zapadnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy, który miał zastosowanie w sprawie, wyrok ten powinien uwzględnić Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od podstaw, na jakich została oparta skarga kasacyjna (patrz: wyrok NSA z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1004/06 oraz glosa aprobująca Rafała Batorowicza i Jana Pawła Tarno, ZNSA 2009/1/145-157). W sytuacji zatem, gdyby zaskarżony wyrok oparty był jedynie na braku zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należałoby uwzględnić skargę kasacyjną. Jednak zastrzeżenie z ust.2, o którym mowa w art. 48 ust.1, obejmuje nie tylko zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdefiniowaną w art. 48 ust.2 pkt 1 lit.a albo lit. b Prawa budowlanego. Nadto, jak stanowi art. 48 ust.2 pkt 2, budowa nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W tej mierze przypomnieć trzeba, iż Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował ustalenia o powodowaniu przez wykonany samowolnie budynek zagrożenia pożarowego dla obiektów na działce sąsiedniej. Wobec ustalenia tego nie zgłoszono zarzutu w postaci podstawy proceduralnej skargi kasacyjnej. Nie można zaś w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu nietrafnego prawa materialnego, gdy z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącego, wadliwie ustalone zostały okoliczności stanu faktycznego. Taki zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie jest skuteczny (por. wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt FSK 568/04, ONSA i wsa 2005/4/67; wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt OSK 1950/04, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 194728). W stanie faktycznym, niezakwestionowanym skargą kasacyjną, zasadne było przyjęcie, że budowa narusza przepisy techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Nie było zatem podstaw do kwestionowania tego etapu subsumpcji prawa materialnego. W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.