II SA/Wr 454/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2007 r. sprawy ze skargi T.J. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 2294/03 w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R. I. oddala skargę; II. przyznaje pełnomocnikowi skarżącego należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie w łącznej kwocie 292,80 zł /w tym podatek VAT/ z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Pismem z dnia 6 lipca 2006 r. T.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2294/03, którym oddalono skargę T.J. na uchwałę Rady Miejskiej w L.Z. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R. T.J. skargę tę oparł na przepisie art. 271 w związku z art. 18 § 1 pkt. 5 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podnosząc, że o możliwości wniesienia skargi o wznowienie postępowania dowiedział się z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2006 r., które otrzymał w dniu 18 maja 2006 r. Skarżący zarzucił, że w skład Sądu, orzekającego w opisanej wyżej sprawie - sygn. akt II SA/Wr 2294/03, wchodził i orzekał jako sprawozdawca Sędzia A.C., a który powinien być wyłączony z mocy ustawy, z tej to przyczyny, że w roku 2002 wydał w tej sprawie opinię prawniczą dla Urzędu Miasta i Gminy w L.Z. Opinia ta jest zdaniem skarżącego sprzeczna z obowiązująca ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz przepisami kodeksu cywilnego. Nadto skarżący stwierdził, że w opinii tej Sędzia powołuje się na art. 143 kodeksu cywilnego, który nie ma zastosowania w sprawie, którą rozpoznawał. W dalszej części skargi skarżący stwierdził, iż cyt. "jest bezczelnością i nadużyciem ..." zamieszczenie na str. 6 akapit 13 od dołu w w/w wyroku z dnia 6 grudnia 2005 r. następujących stwierdzeń: "W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że przy opracowywaniu planu uwzględniano ujęcia wody mogące służyć do zaopatrywania w wodę więcej aniżeli jedno gospodarstwo a wspomniane ujęcie wody w takiej jak obecnie formie służy do zaopatrywania w wodę co najmniej od 65 lat." Rada Miejska L.Z. przyjęła, że "wskazuje się te ujęcia wody, które zaopatrują więcej niż jedno gospodarstwo. Ujęcia wody położone na działce skarżącego są ujęciami zaopatrującymi dwa gospodarstwa i tym samym kwalifikują się do wskazania w projekcie planu." (cyt. z uzasadnienia RM, 14 akapit od góry). Zdaniem skarżącego, "jasno jest napisane", że wskazuje się te ujęcia, które zaopatrują a nie, że "mogą służyć" oraz, że dwa gospodarstwa. W przypadku zaś skarżącego jest tylko jeden, a drugi wszedł na jego grunt nielegalne w roku 1997. Skarżący zarzucił, iż taka nadinterpretacja jest nadużyciem i manipulacją. Nieprawda jest również fakt, podkreślił skarżący, że korzysta z tego ujęcia więcej aniżeli jedno gospodarstwo. To "ujęcie" jest indywidualną studnią, którą wybudował nielegalnie w 1997 r. E.F., nie dopełniając żadnego z punktów zawartych w protokole z dnia 19 sierpnia 1996r. sporządzonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego Wydziału Ochrony Środowiska w K. W konsekwencji powyższego, skarżący stwierdził, iż Sędziowie wydający wyrok z dnia 6 grudnia 2005 r. wykazali się nieznajomością przepisów Prawa wodnego pisząc w uzasadnieniu, że skoro "ujęcie" (a konkretnie studnia) służyło w takiej formie przez "65 lat" to może dalej służyć. Skarżący zarzucił, iż brak jest dowodów, że trwało to przez 65 lat. Poza tym zdaniem skarżącego, art. 29 Prawa wodnego stanowi bezwzględny zakaz do odprowadzania wód na grunty sąsiednie i nie jest to ograniczone czasem istnienia stanu wody co najmniej 5 lat. Pismem z dnia 10 października 2006r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego adwokat Z.G. powołując się podobnie jak w skardze z dnia 11 lipca 2006 r., na przepis art. 271 pkt 1 w związku z art. 18 § 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniosła o wznowienie postępowania w sprawie II SA/Wr 2294/03 z tej to przyczyny, że w wydaniu wyroku brał udział Sędzia A.C., który wcześniej wydał opinię prawną w tej sprawie na zlecenie Rady Miejskiej w L.Z., a tym samym brał udział w rozstrzygnięciu sprawy przez organ administracji publicznej. Nadto pełnomocnik skarżącego powołując się na przepis art. 86 i 87 w/w ustaw wniósł o przywrócenie skarżącemu terminu do wniesienia skargi o wznowienie. W uzasadnieniu pełnomocnik stwierdził, że skarżący jest w istotny sposób zainteresowany wznowieniem postępowania. Pełnomocnik podkreślił, że w wyniku działań sąsiada E.F. studnia bezprawnie usytuowana na nieruchomości rolnej skarżącego w R. została ujęta w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako służąca do zaopatrzenia w wodę więcej niż jednego gospodarstwa rolnego. Dotychczas nie zakończyła się jeszcze w Sądzie Rejonowym w K. sprawa cywilna ([...]) z powództwa T.J. o zdemontowanie nielegalnego kręgu betonowego i wodociągu na działce skarżącego nr 436 w R. Uzasadniało to zawieszenie niniejszego postępowania administracyjnego, tym bardziej, że skarżący w postępowaniu przez WSA przedstawił dowody w postaci faktury VAT z 20 września 2004 r., że E.F. nabywa wodę w Zarządzie Budynków Komunalnych w L.Z., gdyż brakuje mu wody z ujęć wodnych w R. – zaś skarżący zamierza wznieść w przyszłości konkurencyjne gospodarstwo agroturystyczne. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2006 r. Wojewódzki Sad Administracyjny we Wrocławiu przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2005r, sygn. akt II SA/Wr 2294/03. Na żądanie Sądu, skarżący T.J. przedłożył przy piśmie z dnia 24 stycznia 2007r. kserokopię opinii prawnej sporządzoną przez dr A.C., a do której odwołuje się w skardze o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Lądku Zdroju wniosła o jej oddalenie. Uzasadniając swój wniosek, organ pokreślił, że Sędzia A.C. nigdy nie świadczył usług prawnych na rzecz Rady w zakresie wykonania planów zagospodarowania przestrzennego. Jedynie do Biura Orzecznictwa w Sprawach Samorządowych przy Urzędzie Marszałkowskim Województwa D. wystąpił dwukrotnie Burmistrz L.Z. z prośbą o wydanie opinii prawniczych dotyczących rozstrzygnięcia szeregu kwestii prawnych związanych z własnością wód oraz dotyczących interpretacji przepisów ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do tejże ustawy. Obydwie opinie prawnicze przygotował dr A.C. Rada powołując się na wystąpienia Burmistrza w kwestii wydania tychże opinii, wskazała, że pytania prawne zadane w celu wydania opinii prawniczych były sformułowane przez Burmistrz L.Z. w sposób dalece ogólny i bez odnoszenia się do sytuacji faktycznych. Mając na uwadze powyższe, Rada stwierdziła, że nie można mówić o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 18 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przywołany przepis reguluje przyczyny wyłączenia sędziego od orzekania z mocy samej ustawy. Przyczyny te są wymienione enumeratywnie, ich katalog jest zamknięty i nie można ich interpretować rozszerzająco. Nadto organ zauważył, że szereg kwestii poruszonych przez skarżącego, a dotyczących prawa cywilnego, nie ma związku ze złożoną skargą. Z posiadanej przez organ wiedzy wynika zaś, że toczy się postępowanie przed sądem cywilnym o ustanowienie służebności korzystania z ujęcia wody, będącego własnością skarżącego. Rada zatem podtrzymuje uchwałę z dnia [...] Nr [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R. oraz stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę skierowaną do WSA w tej sprawie. Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, skarżący T.J. w piśmie z dnia 20 października 2007 r., stwierdził, że "przypadek" Sędziego A.C. jest oczywisty i opisany jest w komentarzu w/w ustawy w punkcie 8, w którym czytamy, że "świadczenie usług prawnych (art. 18 § 1 pkt 5) na rzecz jednej ze stron postępowania należy rozumieć bardzo szeroko, niekoniecznie jednak usługi te muszą być związane ze sprawą". Ponadto skarżący uznał za kłamstwo twierdzenie organu, iż podtrzymuje uchwałę z dnia [...] Nr [...] bowiem nie ma to potwierdzenia w rzeczywistości. Na dowód skarżący przesłał kserokopię pisma Rady Miejskiej w L.Z., która stwierdziła, że nie były rozpatrywane w obecnej kadencji Rady jego zarzuty do planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R. Skoro zatem Rada nie zajmowała się problemem skarżącego, to nie może zdaniem skarżącego podtrzymywać w/w uchwały. Nadto w piśmie tym T.J. opisał konflikt jaki istnieje pomiędzy Nim a K. i E.F., wynikający z korzystania z ujęcia wodnego znajdującego się na działce skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego jest instytucją wyjątkową, jako, że przysługuje od ściśle określonych orzeczeń i opiera się na ściśle określonych podstawach. Podstawy te określone zostały w art. 271 – 274 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części p.p.s.a. Z racją tej wyjątkowości koresponduje nadzwyczajność tegoż postępowania. Analiza podstaw wznowienia postępowania prowadzi do wniosku, że chodzi tu o istotne wady postępowania, a nie o samo rozstrzygnięcie. Powołany w skardze o wznowienie postępowania przepis art. 271 pkt.1 p.p.s.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności postępowania, jeżeli w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona albo jeżeli orzekał sędzia wyłączony z mocy ustawy, a strona przed uprawomocnieniem się orzeczenia nie mogła domagać się wyłączenia. Skarżący powołując się w/w na przepis, wskazał naruszenie art. 18 § 1 pkt. 5 i 7 p.p.s.a., poprzez rozpatrywanie sprawy oznaczonej sygn. akt II SA/Wr 2294/03 z udziałem Sędziego A.C., który wcześniej zdaniem skarżącego wydawał w tej sprawie opinię prawną na zlecenie Rady Miejskiej w L.Z., tym samym brał udział w rozstrzyganiu sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 18 § 1 pkt. 5 p.p.s.a., sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach w których świadczył usługi prawne na rzecz jednej ze stron lub jakiekolwiek inne usługi związane ze sprawą. Również sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach w których brał udział w rozstrzyganiu sprawy w organach administracji publicznej /art. 18 § 1 pkt. 7 p.p.s.a./. Mając na uwadze cyt. wyżej przepis art.18 § 1 p.p.s.a., zważyć należy, że kluczową kwestią jest ustalenie, co należy rozumieć pod sformułowaniem: " w sprawach", a którym to pojęciem ustawodawca posługuje się tak w pkt. 5 jak i w pkt. 7 art. 18 § 1. Zdaniem Sądu, pod pojęciem tym należy rozumieć sprawę w rozumieniu przepisów o postępowaniu przed organami administracji publicznej. Podobnie przyjęte jest w doktrynie, gdzie prezentowany jest pogląd, że: "Rozpatrując kwestię związków sędziego ze sprawą, o których mowa w art. 18 § 1 pkt. 5 i 7, należy pojęciu "sprawa" przypisać treść, jaką nadają mu przepisy o postępowaniu przed organami administracji publicznej, czyli przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego są indywidualne sprawy administracyjne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych " /por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją Tadeusza Wosia, Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str.152/. Niesporne jest w sprawie, że przedmiotem skargi T. J. w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA/Wr 2294/03, a zakończonej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 grudnia 2005 r., była uchwała Rady Miejskiej w L.Z. z dnia [...] Nr [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R., podjęta w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm./ oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz.139 ze zm./. W uzasadnieniu tegoż wyroku oddalającym skargę, Sąd powołując się na przepisy w/w ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a to m. innymi art. 3, art. 24, art. 10 ust. 1 pkt. 5 i 8 - uznał, że sądowa kontrola kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej w L.Z. pozwoliła stwierdzić, że zaskarżona uchwała jest zgodna z przepisami prawa. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że powołana przez skarżącego "Opinia Prawnicza dotycząca własności wód w ujęciach podziemnych oraz w studniach" z września 2002 r., autorstwa dr A.C. z Instytutu Prawa Cywilnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, nie wypełnia dyspozycji powołanych w skardze o wznowienie postępowania przepisów art. 18 § 1 pkt. 5 i 7 p.p.s.a., określających podstawy wyłączenia sędziego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by przedmiotowa "Opinia Prawnicza" była sporządzana w sprawie objętej opisanym wyżej prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 6 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 2294/03, jak i nie wynika by Opinia ta była związana ze sprawą zakończoną w/w prawomocnym wyrokiem Sądu, a której sędzią sprawozdawcą był sędzia A.C. Jak to już Sąd wyżej zauważył, przedmiotem skargi oznaczonej sygn. akt II SA/Wr 2294/03 była opisana wyżej uchwała Rady Miejskiej w L.Z. z dnia [...], Nr [...] podjęta w oparciu o art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która jako przepis szczególny określała tryb i zasady uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego. Uchwała podejmowana w trybie art. 24 ust. 3 tej ustawy, kierowana do indywidualnego adresata, kończyła określony etap procedury uchwalania tych planów. Uchwała w sprawie nieuwzględnienia zarzutu tak co do formy, jak i treści była aktem indywidualnym, zbliżonym do decyzji administracyjnej. Podobny pogląd prezentuje prof. Jan Zimmeramann, przyjmując, że uchwała dotycząca zarzutu jest indywidualnym rozstrzygnięciem administracyjnym, zamykającym pewną procedurę administracyjną. Ma ona zatem swój osobny, niezależny od przygotowywanego planu, byt prawny i sama wywiera określone skutki prawne /J. Zimmeramann: Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego. Samorząd Terytorialny Nr 10 z 1996 r., str.22/. Wskazać należy, że z przedmiotowej "Opinii Prawniczej" jednoznacznie wynika, że o sporządzenie opinii w ściśle określonym temacie, wystąpił Burmistrz L.Z., stąd niezasadne jest twierdzenie skarżącego, że przedmiotowa opinia sporządzona została po pierwsze na zlecenie Rady Miejskiej w L.Z., a po drugie, że sporządzona została w sprawie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R., czyli również w sprawie skarżonej przez T.J. uchwały, a oznaczonej jako sprawa o sygn. akt II SA/Wr 2294/03. Powoływana przez skarżącego, opisana wyżej "Opinia Prawnicza", opiera się wyłącznie na przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i jak wynika z przesłanych przez organ akt sprawy, powoływana była w sprawie zakończonej ostateczną decyzją SKO w W. z dnia [...], SKO [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza L.Z. z dnia [...], Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek K. i E.F. oraz J.U. w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego jako przypadku szczególnie uzasadnionego, na zwykle korzystanie z cudzej wody, znajdującej się w ujęciach na nieruchomości położonej we wsi R., w granicach dz. Nr 436, stanowiącej własność T.J. Istotną przy tym okolicznością jest także i to, że Burmistrz Lądka Zdroju wystąpił o sporządzenie tej opinii do Biura Orzecznictwa w Sprawach Samorządowych przy Urzędzie Marszałkowskim Województwa D. we W. i to Dyrektor tegoż Biura przy piśmie z dnia [...], Nr [...] przesłał temuż organowi przedmiotową opinię. Stąd przyjąć należałoby, że stronami umowy o wykonanie tej opinii był z jednej strony Burmistrz L.Z. jako zleceniodawca, z drugiej zaś strony, zleceniobiorcą było Biuro Orzecznictwa w Sprawach Samorządowych przy Urzędzie Marszałkowskim Województwa D. we W. Ustalenia te nie pozwalają w ocenie Sądu na przyjęcie, że to Sędzia A.C. świadczył usługi prawne na rzecz Rady Miejskiej w L.Z., gdy nadto przedmiotowa "Opinia Prawnicza" nie była wydana w sprawie, jak i nie była związana z opisaną wyżej sprawą w której orzekał Sędzia A.C., a której przedmiotem była uchwała Rady Miejskiej w L.Z. z dnia [...], Nr [...] w sprawie rozpatrzenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 18 & 1 pkt. 7 p.p.s.a., wskazać należy, że sąd podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w postanowieniu z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt GZ 4/04 /ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 7/ zaprezentował pogląd, iż sędzia jest wyłączony w sprawie na podstawie cyt. wyżej przepisu, jeżeli wcześniej brał udział w rozstrzyganiu konkretnej, indywidualnej sprawy, tożsamej ze sprawą zawisłą przed sądem administracyjnym, w organach administracji publicznej /ONSA i WSA 2004, nr 1, poz.7/., a co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Nadto wskazać należy, że za podjętym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem przemawia także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który to w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r., SK 53/04 /OTK-A 2005/11/134/, badając zgodność art. 18 p.p.s.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdził między innymi, że nie można uznać, iż każdy pogląd prawny, czy opinia wyrażana na temat zagadnienia związanego z przedmiotem rozstrzygnięcia uzasadnia wyłączenie sędziego. Byłoby to istotnie w ocenie Trybunału - stanowisko poprzez swój automatyzm i formalizm błędne i niebezpieczne, stąd też ocena musi być każdorazowo dostosowana do okoliczności konkretnego postępowania. Musi być więc zawsze wzięte pod uwagę nie tyle sam fakt wyrażania stanowiska w tej lub innej kwestii prawnej, ale sposób zaangażowania i stopień, w jakim wywarło ono wpływ na kierunek przyjętych w konkretnej sprawie administracyjnej rozstrzygnięć. Reasumując stwierdzić należy, że samo formułowanie przez skarżącego podstawy wznowienia w sposób odpowiadający przepisowi art. 271 pkt.1 p.p.s.a. nie świadczy o zasadności podstawy wznowienia. Z wyżej wymienionych powodów Sąd negatywnie oceniając zasadność zgłoszonej podstawy wznowienia postępowania, na podstawie art. 282 & 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. Orzeczenie o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu uzasadnione jest treścią art. 250 tej samej regulacji oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu /Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm./.