VI SA/Wa 1260/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę VI SA/Wa 1260/07 Uzasadnienie A. S.A. z siedzibą w P. wnioskiem z dnia 1 września 2007 r. (data wpływu do organu 13 września 2007 r.) wystąpił o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy jednostronnej o powierzchni 17,11 m² w Al. J. rejon ul. Ś. na okres 18 miesięcy, to jest do końca terminu obowiązywania opinii komunikacyjnej, a jeżeli termin ważności opinii jest krótszy, o wydłużenie tego terminu zgodnie z wnioskiem. Dnia 5 marca 2007 r. (data wpływu do organu) ww. spółka doprecyzowała wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod wspomniany nośnik w tej samej lokalizacji, podając okres jego funkcjonowania od dnia 15 marca 2007 r. do dnia 14 października 2008 r. Jednocześnie poinformowała, że w przypadku negatywnej opinii komunikacyjnej, jest skłonna przenieść reklamę w granicach 200 m pod warunkiem otrzymania zezwolenia na nową lokalizację. Dyrektor ds. Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. z dnia 6 grudnia 2006 r., decyzją z dnia [...] marca 2007 r. odmówił wydania A. S.A. z siedzibą w P. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) Al. J. w rejonie . ul. Ś. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego. W uzasadnieniu decyzji, rozpatrując wniosek spółki na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), organ administracji uznał, że stan faktyczny w sprawie uległ istotnej zmianie z uwagi na przyrost natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7 % w skali roku co spowodowało, według statystyk Policji w W. z 2005 r., wzrost liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8 % pomiędzy rokiem 2004 a 2005 i wyrażało się liczbą 1670 wypadków, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały rannych. Kierując się Krajowym Programem Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, przyjętym przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzającym, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie, organ wskazał na obowiązek, który nałożył na niego ww. Program - podjęcia działań w celu ograniczenia liczby wypadków drogowych. Zarządca drogi skorzystał z opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W.. Miał również na uwadze wyniki badań przeprowadzonych w USA, które wykazały proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku i charakter reklamy oraz jej powierzchnia, w ocenie organu wskazywały, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami w Al. J., na których natężenie ruchu w szczycie popołudniowym wynosi 2700 pojazdów na godzinę, zaś limit prędkości, zgodnie z wnioskiem Komendy [...] Policji Wydział Ruchu Drogowego, ma zostać zwiększony do 80 km/h w związku ze zmianą stałej organizacji ruchu. Zarząd Dróg Miejskich, powołując się na statystyki wypadków samochodowych argumentował, że reklamy stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem powodują dekoncentrację, szczególnie niebezpieczną w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. W trakcie pobierania informacji z reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m, tj. łącznie drogę od 22,7 m do 51,7 m. Organ zaznaczał, że wnioskowana reklama znajduje się od krawędzi jezdni w odległości 5,5 m, czyli mniejszej od wymaganej odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze wskazane okoliczności organ administracji stwierdził, że funkcjonowanie nośnika reklamowego we wnioskowanej lokalizacji będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, dlatego też przedłużenie zezwolenia było niemożliwe. Nie istniały zatem przesłanki świadczące o tym, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający wydanie zezwolenia w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ podnosił również, że strona powinna podjąć stosowne działania w celu usunięcia z pasa drogowego elementów konstrukcyjnych nośnika reklamowego i przywrócenia pasa do stanu poprzedniego. Od tej decyzji A. S.A. z siedzibą w P. złożyła odwołanie z wnioskiem o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz art. art. 38 ust. 1, 39 ust. 3 i art. 43 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Powołując się na istnienie reklamy o powierzchni 17,11 m2 w miejscu objętym wnioskiem z dnia 9 stycznia 2006 r., skarżąca uważała, iż niewłaściwie zastosowano przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, bowiem w jej ocenie należało mieć na uwadze art. 38 ust. 1 ustawy. Nośnik reklamowy został już "zlokalizowany" (umieszczony) w dniu 9 stycznia 2006 r., więc do dalszego jego funkcjonowania w tym samym miejscu nie powinien mieć zastosowania art. 39 ust. 3 ww. ustawy lecz przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 tej ustawy. W konsekwencji, jak wywodziła, organ administracji wydając pierwotne zezwolenie uznał, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy, zatem ponowne decyzje nie wymagały już dokonywania takich ustaleń, strona korzysta bowiem z pewnego rodzaju praw nabytych, a zarządca drogi bada jedynie przesłanki określone w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jeżeli nie zachodzą negatywne sytuacje powołane w tym przepisie to organ administracji niejako automatycznie powinien udzielić zezwolenia. O ile bowiem decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy jest decyzją uznaniową to wydawana na podstawie art. 38 ust. 1 jest decyzją związaną. Przepis art. 38 nie ma zastosowania do stanów faktycznych przed wejściem w życie ustawy o drogach publicznych w obecnym kształcie, gdyż nie jest przepisem przejściowym lub końcowym, lecz ma zastosowanie do sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie. Wskazując na art. 43 ust. 1 pkt 3 lp. 3 tabeli skarżąca dowodziła, że zarzut umieszczenia reklamy w odległości mniejszej od tam wskazanej nie jest trafny. Zarządca drogi wydając pierwotne zezwolenie nie sprzeciwił się lokalizacji reklamy w odległości mniejszej niż 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, zatem przepis art. 38 ust. 3 ustawy powinien mieć odpowiednie zastosowanie. Postawiono zarzut naruszenia art. 10, art. 7 i art. 77 k.p.a. polegający na uniemożliwieniu stronie zapoznania się z materiałem i zgromadzonymi dowodami w sprawie. Organ, dokonując rozstrzygnięcia miał na uwadze opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W., wydaną przez L. K., której przed wydaniem decyzji strona nie znała. Nadto opinia ta nie została przez wydającego podpisana, a tym samym nie może stanowić dowodu w sprawie. Jednocześnie zarzucono jej ogólnikowość, brak dokumentacji źródłowej i sprzeczność z danymi publikowanymi na stronie internetowej Komendy [...] Policji. Opinii tej nie można traktować jako stanowiska Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, gdyż wydający ją nie reprezentował Instytutu. Skarżąca nie była zapoznana również z wynikami badań przeprowadzonymi przez BPRW S.A. oraz z treścią pisma Komendy [...] Policji o zmianie organizacji ruchu. Zostały również naruszone również przepisy art. 79 oraz art. 81 k.p.a. poprzez przeprowadzenie wizji w terenie bez powiadomienia skarżącej o jej terminie. Naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. skarżąca wykazywała brakiem uzasadnienia w jakim zakresie zmienił się stan faktyczny, dający podstawę do odmowy wydania zezwolenia. Wskazywała przy tym na dane statystyczne, z których wynika, iż powodem wypadków drogowych jest przede wszystkim nadmierna prędkość oraz nietrzeźwość kierowców. Natomiast z publikacji na stronie internetowej Policji wynika, iż rok 2006 był najbezpieczniejszym rokiem na przestrzeni siedemnastu lat. Ponieważ w ocenie skarżącej stan faktyczny nie uległ zmianie, wydając decyzję organ nadużył prawa do odmowy wydania zezwolenia, a tym samym naruszył art. 6 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przytaczając treść przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, że jedną z wartości nimi chronionych jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, zaś umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest wyjątkiem od zasady nie lokalizowania takich obiektów. Umieszczenie reklamy w ruchliwym punkcie miasta stwarza zagrożenie dekoncentracji kierowców i pieszych. Przyjmując tę okoliczność jako fakt organ stwierdził, że nie jest obowiązany udowadniać skarżącej, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przeciwnie, to wnioskujący o instalację jest obowiązany wykazać, iż występuje szczególnie uzasadniony przypadek umieszczenia w pasie drogowym nośnika reklamowego. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. w sprawie sygn. akt OSK 1026/04, który w jego opinii przywrócił prawidłową interpretację art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych. Z powyższych względów Kolegium nie uznało także za uzasadnione zarzutów naruszenia art. 7, 10, 77 § 1, 79, 81, 84 i 107 § 3 k.p.a. wskazując dodatkowo, że to podmiot ubiegający się o zezwolenie powinien przekonać zarządcę drogi, iż reklama nie będzie miała negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ odwoławczy stwierdził również, że o możliwości zapoznania się z aktami sprawy strona została zawiadomiona pismem z dnia 9 lutego 2007 r., a więc zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie uznano za trafne. Od decyzji tej A. S.A. z siedzibą w P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz art. 38 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego powołano argumenty zawarte w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, dodatkowo wskazując na wyrok WSA z dnia 28 lutego 2006 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2115/05). Stawiając zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. stwierdzono, że organ administracji wadliwie uznał za materiał dowodowy niepodpisane i niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie: opinii oraz mapy. Ponadto powtórzono wyrażone w odwołaniu zarzuty dotyczące opinii [...], przeciwstawiając zawartym w niej wnioskom tezy wynikające z badań przeprowadzonych przez Virginia Tech Transportation Institute oraz instytut TUV Rheinland Group. Z tych powodów ustalenia zawarte w kwestionowanej opinii uznano za "wyssane z palca". Ponownie skarżąca zarzuciła brak możliwości zapoznania się z aktami postępowania i wypowiedzenia się co do całości zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy dopuścił się dowolności przy wydawaniu decyzji, bowiem nie przeprowadził w sposób wymagany postępowania dowodowego opierając się na ustaleniach organu pierwszej instancji oraz dokonując jedynie kontroli zasadności zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Ponowiono zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez pobieżne ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w sytuacji, gdy spółka dwa lata zajmowała pas drogowy pod przedmiotowy nośnik reklamowy, przez co należy także rozumieć, że w tym okresie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Stosownie do art. 39 ust. 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mająca charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie decyzji uznaniowej jest wydaniem decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06). Jeżeli więc umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych, w tym reklam, lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego będzie w niezgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wówczas należy odmówić wydania zezwolenia na ich lokalizację. Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta w stosunku do reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafnie też przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym NSA wskazał, że: " nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W konsekwencji trafnie też więc stwierdzono, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Sąd orzekający w sprawie nie podzielił zarzutów skarżącej co do waloru opinii wydanej przez pracownika IBDM. Uzyskanie przez zarządcę drogi opinii biegłego nie jest obligatoryjne dla jego działań zmierzających do eliminacji potencjalnych zagrożeń na drodze publicznej, stąd uwzględnienie każdej informacji przez wyspecjalizowany organ, jakim jest zarządca drogi, podlega jego ocenie zgodnie z jego kompetencją. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (kontynuację tego zajęcia) organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Stawiając ten zarzut strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki [... ] W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta). Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Miał także na uwadze statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Organ oparł się również na wynikach badań natężenia ruchu drogowego w Al. J. rej. ul. Ś. w popołudniowym szczycie opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A. oraz na planie sytuacyjnym reklamy. Ustaleń w tym zakresie zarządca drogi dokonał na podstawie dokumentów potwierdzonych za zgodność z oryginałem, stąd zarzut skarżącej o braku wymaganej adnotacji na tych dokumentach nie był trafny. Nie ma w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich ustalenia i wnioski. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych, został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o dalsze umieszczenie reklamy, mając także na uwadze wnioskowaną zmianę organizacji ruchu przez zwiększenie dopuszczalnej prędkości. Ta ostatnia okoliczność ma charakter regulacji przyszłościowej, jednakże organ administracji musiał ją wziąć pod uwagę, gdyż mogła zaistnieć w okresie ewentualnego funkcjonowania zezwolenia. Zarządca drogi, mając na uwadze poczynione ustalenia, był uprawniony uznać, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest on bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie musiał zatem oczekiwać na wypadki drogowe, które zaistniałyby w miejscu posadowienia reklamy lub przeprowadzać badania czy analizy dotyczące kolizji. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjne, w celu eliminacji potencjalnych skutków. Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nie można uznać za chybioną argumentację zarządcy drogi, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością (argument skarżącej), nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych. W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (Kotowski W. Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych). Należy więc zwrócić uwagę, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Podkreślenia wymaga, iż zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanym zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Skarżąca spółka stała na stanowisku, iż powyższa sytuacja jej nie dotyczy, bowiem reklama, w dacie ponownego złożenia wniosku, była już zainstalowana. Jej wniosek zatem należało rozpoznać na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a nie na podstawie art. 39 ust. 3 tej ustawy. W myśl powołanego art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przedkładając argumenty na poparcie swojego stanowiska powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie VI SA/Wa 2115/05. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż w przypadku istnienia w pasie drogowym obiektu/urządzenia, zarządca drogi, rozpatrując wniosek strony o dalszą lokalizację w tym samym miejscu tego obiektu/urządzenia, wydaje decyzję o zezwoleniu nie oceniając możliwości zlokalizowania tego obiektu/urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego lecz ocenia możliwość pozostawania tego obiektu/urządzenia w dotychczasowym miejscu, wydając w tym przedmiocie stosowną decyzję administracyjną. W sprawie tej zarządca drogi wydał stronie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, z którym to rozstrzygnięciem nie zgadzał się skarżący twierdząc, iż obiekt pobudował zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami poza pasem drogowym, jednakże w następstwie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego obiekt ten znalazł się obecnie w pasie drogowym, w związku z tym nie było podstaw do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wskazać zatem należy, iż z poglądem wyrażonym w powołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając ten wyrok wyrokiem z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie O OSK 811/06. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafną argumentację skarżącego stwierdzając, iż analiza przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że uprawnienie do używania obiektu, powstałego zgodnie z prawem poza pasem drogowym, który w następstwie zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego znalazł się w pasie drogowym, nie wymaga zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zatem jedynie w takim przypadku ma zastosowanie art. 38 ust. 1 ww. ustawy, natomiast zgoda organu administracji wyrażona w sposób wyraźny lub dorozumiany (art. 38 ust. 3 ustawy) dotyczy wyłącznie sytuacji, o jakich mowa w art. 38 ust. 2 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek regulowany art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż przedmiotowa reklama została zainstalowana w istniejącym już w dacie jej pierwotnej instalacji pasie drogowym i na jej posadowienie zarządca drogi wydawał zezwolenie, co jest w sprawie bezsporne. W związku z tym ponowny wniosek o dalsze funkcjonowanie reklamy został rozpatrzony prawidłowo na podstawie powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych. Sąd orzekający w sprawie nie stwierdził, by w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia 9 lutego 2007 r. skarżąca została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami, a pełnomocnik strony w dniu 26 marca 2007 r. zapoznał się z tymi aktami (adnotacja na decyzji organu pierwszej instancji). Istotnie pewne dokumenty zostały przez organ dołączone do akt po piśmie z dnia 9 lutego 2007 r. lecz znajdowały się w zgromadzonym materiale już w dacie zapoznania się z aktami przez pełnomocnika. Zatem skarżąca w dacie składania odwołania posiadał wszelką wiedzę w zakresie ustaleń organu administracji i nie wnioskowała o ich uzupełnienie, co wynika z treści odwołania i ze skargi oraz zajęła stanowisko co do zgromadzonych dowodów i materiału w sprawie. Sąd orzekający w sprawie nie podzielił również zarzutu skarżącej o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. Oba organy administracji podały motywy braku podstaw do zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jednocześnie wskazując na brak przesłanek z art. 38 ust. 1 tej ustawy. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.