VI SA/Wa 1447/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Z. Sp. j. z siedzibą w J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Z. Spółka Jawna z siedzibą w J. wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Z przedstawionych przez organ akt administracyjnych wynika, iż na skutek kontroli drogowej samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu 17 lutego 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] nałożył na Z. Spółka Jawna z siedzibą w J. karę pieniężną w łącznej wysokości 11500 zł, w tym: 1. karę pieniężną 8000 zł na podstawie lp. 1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym - za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (organ stwierdził, iż kontrolowany przewóz nie spełniał warunków przewozu na potrzeby własne, gdyż kierowca tego pojazdu G. L. był zatrudniony w Spółce na podstawie umowy zlecenia, a nie na podstawie umowy o pracę; 2. karę pieniężną 3000 zł za na podstawie lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym – za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych; 3. karę pieniężną 500 zł na podstawie lp. 1.8. pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym - za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji kierowcy. Strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 11 000 zł (za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych). Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, w kwestionowanym zakresie. Skarżąca Spółka wniosła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 27 lipca 2006 r. przed Sądem Rejonowym Sądem Pracy w O. zapadł wyrok w sprawie sygn. akt IV P 73/06 z powództwa kierowcy kontrolowanego pojazdu G. L., w którym Sąd ustalił, że G. L. był zatrudniony w pozwanym Z. Spółka Jawna – Zakład Pracy Chronionej w J. w okresie od dnia 15 lutego 2006 r. do dnia 23 kwietnia 2006 r. na podstawie umowy o pracę jako kierowca. W piśmie procesowym z dnia 18 września 2006 r. skarżąca Spółka poinformowała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o wyroku, który zapadł przed Sądem Rejonowym Sądem Pracy w O. załączając do pisma odpis prawomocnego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2006 r. oddalił skargę Z. Spółka Jawna z siedzibą w J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, iż "organ administracji nie naruszył prawa, bowiem w dacie orzekania znany mu charakter zatrudnienia kierującego pojazdem nie dawał podstaw do przyjęcia, że została spełniona przesłanka z art. 4 pkt 4 lit. a) ustawy o transporcie drogowym. Oddalenie skargi w sytuacji, w której chodzi o przesłankę niezwiązaną z naruszeniem prawa przez organ administracji publicznej wydający zaskarżoną decyzję ostateczną nie wyklucza możliwości wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o tę przesłankę (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Wyrok Sądu oznacza bowiem jedynie to, że zaskarżona decyzja administracyjna była zgodna z prawem regulującym stan faktyczny istniejący w dacie jej wydania. Jeżeli zatem w chwili orzekania przez Sąd jasne jest, że zaskarżona decyzja będzie musiała podlegać uchyleniu w drodze wznowienia postępowania administracyjnego, jednakże podstawą wznowienia nie jest naruszenie przez organ prawa lecz okoliczność, która zaszła po wydaniu decyzji ostatecznej, wyrok Sądu Rejonowego Sądu Pracy w O. z dnia 27 lipca 2006 r., to w zaistniałej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest skargę oddalić." W dniu 9 października 2006 r. skarżąca Spółka, za pośrednictwem urzędu pocztowego, skierowała do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2006 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. We wniosku tym skarżąca powołała się na wyrok Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] lipca 2006 r., a ponadto do wniosku załączyła decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] wydaną przez Wojewodę [...] zmieniającą wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie przyznania statusu zakładu pracy chronionej Z. Spółka Jawna w J., odnośnie miejsc prowadzenia działalności gospodarczej. Skarżąca podkreśliła w związku z tym, że w momencie kontroli spełnione zostały wszystkie warunki przewozu na potrzeby własne określone w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, a jako zakład pracy chronionej Spółka była zwolniona z obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych na podstawie art. 42 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając wniosek decyzją z dnia [...] marca 2007 r. wydaną na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania stwierdzając, iż strona uchybiła terminowi z art. 148 § 1 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organ ustalił bowiem w toku tego postępowania, że wyrok Sądu Rejonowego Sądu Pracy w O. z dnia [...] lipca 2006 r. uprawomocnił się w dniu 21 sierpnia 2006 r., a więc według organu miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął w dniu 21 września 2006 r. Organ podkreślił jednocześnie, że strona w chwili doręczenia jej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2006 r. powinna wiedzieć, że posiada status zakładu pracy chronionej i nie ma obowiązku ponoszenia opłat za przejazd po drogach krajowych. Zatem okoliczność powyższa mogła być podnoszona jedynie w postępowaniu odwoławczym, czego strona jednak nie zrobiła. Skarżąca w przepisanym terminie wystąpiła do organu z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, iż stawiennictwo na rozprawę, która toczyła się przed Sądem Rejonowym Sądem Pracy w O., nie było obowiązkowe. Po złożeniu wyjaśnień w tej sprawie wspólnicy nie wiedzieli na jakim etapie jest postępowanie oraz nie znali daty ogłoszenia wyroku, o którego istnieniu dowiedzieli się dopiero pod koniec sierpnia 2006 r. W dniu 5 września 2006 r. do Sądu wystosowano w związku z tym pismo z prośbą o wydanie odpisu prawomocnego wyroku, który został wydany w dniu 8 września 2006 r. Z tym dniem skarżąca mogła zapoznać się z treścią tego wyroku, a dopiero z chwilą zapadnięcia wyroku przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oddalającym skargę, postępowanie administracyjne zakończyło się i decyzja z dnia [...] marca 2006 r. stała się ostateczna. Zgodnie z pouczeniem Sądu skarżąca wystąpiła wtedy z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła jednocześnie, że Główny Inspektor Transportu Drogowego oraz [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zostali poinformowani w trakcie postępowania, jeszcze przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, o wyroku Sądu Rejonowego Sądu Pracy w O. w sprawie ustalenia stosunku pracy. W ocenie strony taki wniosek powinien być potraktowany przez organ jako wniosek o wznowienie postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 9 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2007 r. o odmowie wznowienia postępowania. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, iż strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Organ podkreślił, iż strona wiedziała o toczącym się postępowaniu sądowym w sprawie o ustalenie stosunku pracy z kierowcą i była informowana o terminach rozpraw sądowych. W pełni zatem miała świadomość terminu ogłoszenia wyroku. Organ nie wziął jednak pod uwagę daty ogłoszenia wyroku, lecz datę późniejszą tj. datę uprawomocnienia się orzeczenia sądowego. Strona w piśmie z dnia 24 stycznia 2007 r. sama oświadczyła zaś, iż wystąpiła z wnioskiem o wydanie prawomocnego wyroku do Sądu Rejonowego w O. w dniu 5 września 2006 r., a więc w tej dacie musiała wiedzieć, że orzeczenie zostało wydane. Wbrew twierdzeniom strony, jej wcześniejszych pism organ nie mógł natomiast traktować jako wniosku o wznowienie postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona wskazała jedynie, iż kierowca złożył do Sądu Pracy pozew o ustalenie stosunku pracy. Nie występowała jednak z żadnymi wnioskami o wszczęcie postępowania administracyjnego. Z kolei w piśmie z dnia 18 września 2006 r. strona poinformowała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o wydanym przez Sąd Pracy w O. wyroku z dnia 27 lipca 2006 r. Także i tego pisma nie można jednak traktować jako wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. W tym kontekście zarzuty naruszenia przez organy administracji art. 7 i art. 9 k.p.a. są bezpodstawne, bowiem postępowanie administracyjne nie toczyło przed organem, a pisma były składane w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Organ ponownie też podkreślił, że strona już w chwili doręczenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2006 r. powinna wiedzieć, iż posiada status zakładu pracy chronionej i nie ma obowiązku ponoszenia opłat za przejazd po drogach krajowych. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2007 r. W uzasadnieniu skargi, powołując się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1482/06, skarżąca wskazała, iż Sąd pouczył ją, że w zaistniałej sytuacji jedyną możliwością jest wznowienie postępowania na skutek wystąpienia nowych okoliczności, które wcześniej nie były znane na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym pouczeniem złożony został wniosek o wznowienie postępowania. Skarżąca podkreśliła, iż dołożyła wszelkich starań aby zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i organ wydający zaskarżoną decyzję zostały poinformowane o istotnych okolicznościach mających wpływ na rozstrzygnięcie. Z tego też względu do tych organów zostały wysłane kopie wyroku Sądu Rejonowego Sądu Pracy w O. z dnia 27 lipca 2006 r. Jednakże żaden z organów nie wziął tego wyroku pod uwagę. Wyrok ten ma natomiast zasadnicze znaczenie dla sprawy, z uwagi na treść przepisu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Wyrok ten został doręczony skarżącej w dniu 8 września 2006 r. Od tej daty powinien być więc liczony termin dowiedzenia się przez nią o nowych okolicznościach sprawy uzasadniających wniosek o wznowienie postępowania. Skarżąca ponownie zarzuciła organom obu instancji naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. podkreślając, iż decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie nałożenia kary pieniężnej oparta jest na błędnej interpretacji stanu faktycznego, a co za tym idzie została dokonana błędna kwalifikacja prawna czynu, ponieważ przewóz na potrzeby własne spełniał wszystkie warunki zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, a nałożona kara pieniężna za wykonywanie transportu drogowego bez licencji i kara za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych jest niezasadna. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2007 r. skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko dodatkowo podnosząc, iż według niej 30–dniowy termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął swój bieg dopiero od daty wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tj. od dnia 4 października 2006 r., zatem termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został przez nią zachowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Z. Spółka Jawna z siedzibą w J. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2007 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, czyli w niniejszej sprawie organem tym jest Główny Inspektor Transportu Drogowego. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] maja 2006 r. stwierdzając, iż wniosek o wznowienie postępowania złożony został z przez skarżącą Spółkę z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Skarżąca w dniu 5 września 2006 r. wiedziała już bowiem o prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego Sądu Pracy w O., a wniosek o wznowienie postępowania skierowała do organu, za pośrednictwem urzędu pocztowego, dopiero w dniu [...] października 2006 r. Art. 148 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania organ nie wziął jednak pod uwagę istotnej okoliczności, iż skarżąca Spółka skorzystała z możliwości zaskarżenia ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2006 r. do sądu administracyjnego. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie VI SA/Wa 1482/06 została wniesiona przed wydaniem wyroku przez Sąd Rejonowy Sąd Pracy w O. w sprawie o ustalenie istnienia stosunku pracy. W dacie uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego Sądu Pracy w O. zachodziła więc przeszkoda do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania, z uwagi na toczące się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, które zakończyło się dopiero w dniu 4 października 2006 r. wydaniem wyroku oddalającego skargę . Zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Przepis art. 56 p.p.s.a. nie normuje wprost, czy dopuszczalna jest sytuacja odwrotna tj., czy po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego dopuszczalne jest wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. Poprzednio obowiązująca ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zawierała regulację podobną. Na gruncie tej regulacji ukształtowały się poglądy doktryny oraz orzecznictwo wyrażające zasadę konkurencyjności postępowań służących temu samemu celowi, tj. ocenie ostatecznych decyzji administracyjnych poddawanych kontroli przez organy nadzoru działające wewnątrz administracji albo kontroli sądowej. W konsekwencji ukształtował się pogląd, aktualny również w obecnie obowiązującym stanie prawnym i podzielany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. (vide: A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. J. Borkowskiego, Warszawa 1989, s. 333; L. Żukowski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1999 r., II SA/Gd 1353/98, OSP 2000, z. 5, s. 265-270; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 273 i 274; Jan P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Warszawa 2006 s. 170; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005 s. 269-270; uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, s. 130 i 131). Wniesienie przez skarżącą Spółkę prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2006 r. stanowiło więc przeszkodę do wszczęcia w tej sprawie postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania. Za błędne uznać należy w tej sytuacji stanowisko organu, iż strona nie zachowała terminu miesięcznego do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania. Postępowanie zawisłe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (stanowiące przeszkodę do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania) zakończyło się bowiem w dniu 4 października 2006 r. wydaniem wyroku oddalającego skargę, a skarżąca już w dniu 9 października 2006 r. (zgodnie z pouczeniem Sądu) wystąpiła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z wnioskiem o wznowienie postępowania. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organ winien w związku z tym, uwzględniając powyższe okoliczności, wznowić postępowanie w sprawie, a dopiero skutkiem wznowienia postępowania będzie przeprowadzenie postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 k.p.a.). Dopiero na tym etapie postępowania organ będzie mógł więc ocenić, czy przyczyny wznowienia wskazane przez skarżącą faktycznie wystąpiły. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.