II OSK 395/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 845/07 w sprawie ze skargi H. S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. II SA/Łd 845/07 po rozpatrzeniu skargi H. S. W. uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. W punkcie drugim rozstrzygnięcia Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. W punkcie trzecim zasądzono zwrot skarżącemu nadpłaconego wpisu od skargi. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...], ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie drogi publicznej - gminnej stanowiącej przebicie ul. Komuny Paryskiej do ul. Nawrot, przewidzianej do realizacji w Łodzi na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Odwołanie od decyzji lokalizacyjnej wniósł H. S. W. – właściciel nieruchomości przy ul. Nawrot [...] - zarzucając organowi I instancji naruszenie wszystkich zasad postępowania administracyjnego, jak i błędną wykładnię norm prawa materialnego zawartych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tej podstawie autor odwołania wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji celem ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia 2 kwietnia 2007 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wezwało H. S. W. do usunięcia braków formalnych odwołania poprzez wskazanie dowodów uzasadniających żądanie. W piśmie z dnia 17 kwietnia 2007 r., wniesionym z zachowaniem terminu określonego w wezwaniu, H. S. W. obszernie przedstawił swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o zobowiązanie Prezydenta Miasta Łodzi do złożenia do akt postępowania administracyjnego, po pierwsze - dowodów potwierdzających, że inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz jest zgodna z wymaganiami ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, a jej wydanie zostało poprzedzone dokonaniem oceny skutków realizacji planowanej inwestycji w sferze interesów właścicieli nieruchomości objętych planowaną inwestycją, po drugie - postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi wymaganego przez art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność realizacji planowanej inwestycji w sferze jej interesów ekonomicznych i dowodu z akt postępowania administracyjnego toczącego się przed Prezydentem Miasta Łodzi na okoliczność popełnionych przez ten organ uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy. Odwołanie od wskazanej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi wniosła również Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zarzucając, że ul. Komuny Paryskiej jest drogą wewnętrzną, a więc jej przedłużenie także nie ma statusu drogi publicznej. Co więcej, nie będzie spełniony najprawdopodobniej warunek minimalnej odległości krawędzi jezdni (6,00m) od budynku przy ul. Sienkiewicza 59, a o potrzebie budowy powinien przesądzić plan miejscowy kwartału, który nie został opracowany. Pismem z dnia 2 kwietnia 2007 r. SKO w Łodzi wezwało Spółdzielnię do usunięcia braków formalnych odwołania przez określenie zarzutów, istoty i zakresu żądania oraz wskazania dowodów uzasadniających żądanie odwołania. Powyższe wezwanie zostało doręczone Spółdzielni w dniu 10 kwietnia 2007 r. Braki formalne odwołania nie zostały uzupełnione w przewidzianym do tego terminie. Pismo dotyczące decyzji organu I instancji wniósł również J. S. wskazując, iż wyraża zgodę na przebieg i lokalizację zamierzenia pod warunkiem otrzymania za przyjęty teren i rozebrany budynek innej nieruchomości oraz poniesienia kosztów związanych z likwidacją stacji elektrycznej. W związku z wątpliwościami co do charakteru tego pisma Samorządowe Kolegium Odwoławcze wezwało J. S. do złożenia jednoznacznego oświadczenia, czy pismo z dnia 10 lutego 2007 r. jest odwołaniem od decyzji organu I instancji, czy też nie, oraz - ewentualnie - do usunięcia braków formalnych odwołania przez określenie zarzutów, istoty i zakresu żądania oraz wskazania dowodów uzasadniających odwołanie i jego podpisania. W odpowiedzi na wezwanie wpłynęło pismo, w którym stwierdzono, że pismo z dnia 10 lutego 2007 r. jest odwołaniem od decyzji organu I instancji, bowiem projekt miasta nie zawiera terminu realizacji inwestycji, ponadto plan inwestycyjny jest nieprecyzyjny i brak jest możliwości uzyskania informacji dotyczącej powierzchni i przebiegu inwestycji. Wskazano również, iż poniesione zostały już znaczne koszty na realizację własnych zamierzeń co do projektu architektonicznego, związane z opiniami ekspertów dotyczącymi badania gruntów, budynków oraz wiele innych. Pod pismem tym podpisała się "z upoważnienia właściciela" inna osoba, której nazwisko nie jest czytelne. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 64 § 2, art. 140 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. - Dz.U. z 2001r., nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło w punkcie pierwszym - niedopuszczalność odwołania H. S. W., w punkcie drugim – niedopuszczalność odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] i w punkcie trzecim – niedopuszczalność odwołania J. S.. W ocenie Samorządowego Kolegium odwołanie H. S. W. zawierało wszystkie elementy formalne określone w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poza wskazaniem dowodów uzasadniających żądanie odwołania. Odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej, poza wyrażeniem niezadowolenia z decyzji wydanej przez organ I instancji, nie zawierało żadnych elementów określonych powołaną powyżej normą. Kolejne odwołanie - J. S., poza wyrażeniem niezadowolenia w związku z decyzją organu I instancji, a właściwie warunków, od których uzależniona jest zgoda na planowaną inwestycję, nie zawierało żadnych elementów określonych we wskazanym przepisie, a nadto nie spełniało wymogu określonego w art. 63 § 3 k.p.a., bowiem nie zostało podpisane oraz nie wiadomo, czy w istocie było odwołaniem. Organ odwoławczy stwierdził, iż braki wskazanych odwołań nie zostały usunięte wcale bądź w koniecznym zakresie, zaś udzielony termin do ich usunięcia upłynął bezskutecznie. W uzasadnieniu wydanego postanowienia, odnosząc się do odwołania H. S. W. Kolegium wskazało, iż sformułowanie tam żądania są sprzeczne. Skoro bowiem strona wywodzi, że nie ma najmniejszych podstaw do ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego z określonych w odwołaniu powodów (naruszenia prawa materialnego), a więc należy decyzję organu I instancji uchylić w całości i orzec co do istoty, odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to żądanie uchylenia decyzji tego organu i przekazania sprawy temu organowi celem ponownego rozpatrzenia, co może zakończyć się wydaniem decyzji o identycznym rozstrzygnięciu, po chociażby konwalidowaniu uchybień proceduralnych, było - zdaniem organu odwoławczego - jeżeli nie zbędne to chybione. Dalej, uzasadniając postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności odwołania Kolegium podało, iż wskazanie przez H. S. W. dowodów nie stanowi realizacji normy zawartej w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem autor odwołania powinien był bowiem wskazać dowody, które w jego ocenie uzasadniają każde ze sformułowanych żądań. Tymczasem, mimo stosownego wezwania, nie wskazał on dowodów, lecz wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta Łodzi, aby ten złożył dowody mające potwierdzać słuszność poglądu strony. Kolegium przyznało, iż nie jest niezbędne, by powołane dowody były dołączone do odwołania. Podkreślono jednocześnie, że niedopuszczalna jest sytuacja, gdy strona powołuje się na dowody, które nie istnieją. Prowadziłoby to bowiem do niemożności skutecznego zastosowania powołanej normy prawnej, której ratio legis polega na ograniczeniu liczby składanych, bezzasadnych odwołań. Ustosunkowując się do sformułowanego w odwołaniu H. S. W. wniosku o dopuszczenie dowodu z akt sprawy prowadzonej przez organ I instancji jako całości, Kolegium stwierdziło, iż zasadnym byłoby wskazanie konkretnych dokumentów z tych akt, które byłyby dowodami wskazującymi na słuszność żądania zawartego w odwołaniu. Zaznaczono przy tym, iż nawet jeśli zgodzić się z poglądem, że całość akt jest dowodem, to jego wskazanie w rozpatrywanej sprawie, dotyczy wyłącznie jednego z zarzutów odwołania tj. naruszenia zasad postępowania, co uzasadniałoby wyłącznie żądanie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium podkreśliło, iż istotą normy zawartej w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nałożenie przez ustawodawcę obowiązku wskazania dowodów uzasadniających żądanie odwołania, które istnieją w chwili jego złożenia i odróżnić należy wskazanie dowodów w rozumieniu tego przepisu od złożenia wniosków dowodowych. Odnosząc się do kwestii podniesionych w pozostałych odwołaniach, SKO zaznaczyło, że zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepis art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Zatem w sytuacji, gdy inwestycja spowoduje, że korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stanie się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel tej nieruchomości lub użytkownik wieczysty będzie mógł wystąpić do gminy z żądaniem odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części, także w przypadku zbycia nieruchomości istnieje możliwość wystąpienia z żądaniem odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Wypowiadając się natomiast co do charakteru planowanej inwestycji Kolegium wskazało, że z wykazu dróg publicznych w Łodzi umieszczonego na ogólnodostępnych stronach internetowych Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi wprost wynika, iż ul. Komuny Paryskiej jest zaliczona do kategorii dróg gminnych. Przepis art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. - Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) definiując cel publiczny natomiast stwierdza, że jest nim wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa i utrzymywanie tych dróg. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H. S. W. wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części stwierdzającej niedopuszczalność jego odwołania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego. Skarżący zarzucił dokonanie przez organ błędnej wykładni art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającej na przyjęciu, że: - skarżący zobowiązany jest do zgłoszenia dowodów nie tylko na okoliczności faktyczne, ale także na okoliczność naruszenia prawa, jak również zgłaszania nowych dowodów w sytuacji, gdy dowody te wynikają z akt sprawy i zostały zebrane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego; - wskazanie dowodów naruszenia przepisów postępowania, które mają charakter ogólny i odnoszący się do całego postępowania nie może polegać na wskazaniu jako dowodu akt sprawy z postępowania przed organem I instancji, lecz jedynie konkretnych kart z tych akt, nawet w sytuacji, gdy z uwagi na ogólność naruszeń nie istnieje racjonalna możliwość przyporządkowania ich do konkretnych, wybranych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jak też wtedy, gdy dokument, w którym naruszenie się uwidacznia (dowód) wynika z treści samego zarzutu (np. braki formalne w treści decyzji); - powołanie dowodów nie może polegać na wskazaniu przez skarżącego, iż dowody uzasadniające żądanie odwołania znajdują się w posiadaniu organu wydającego decyzję oraz wniesieniu o zobowiązanie tego organu do ich przedłożenia, w sytuacji niewykonania przez organ obowiązków nałożonych na niego przez przepisy prawa i braku wiedzy skarżącego, co do ich wykonania. W skardze sformułowano również zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 134 w zw. z art. 64 §2 i art. 140 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na skutek nieusunięcia przez stronę braków formalnych odwołania w ustawowym terminie w sytuacji, gdy braki te zostały, co najmniej w części usunięte przez skarżącego; - art. 107 §3 w zw. z art. 124 §2 oraz 126 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do przyczyn nieprzeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, dopuszczalnego w postępowaniu administracyjnym na mocy art. 86 k.p.a.; - art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań strony w sytuacji niezakwestionowania takiego dowodu. Na poparcie powołanych zarzutów skarżący argumentował, iż bezpodstawne było żądanie przedstawienia przez skarżącego dowodów uzasadniających sformułowane w odwołaniu zarzuty dotyczące braku zawarcia w zaskarżonej decyzji elementów wymaganych przez przepisy prawa - art. 54 ust. 2 lit. a i c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wynika to z materiału zgromadzonego w postępowaniu przed organem I instancji i nie wymaga powoływania dodatkowych, nowych dowodów. Podobnie – zdaniem skarżącego – dodatkowego dowodu nie wymagał zarzut odwołania dotyczący naruszenia art. 107 k.p.a. poprzez niezawarcie w decyzji organu I instancji wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W przypadkach tych, jak wywiedziono, organ administracji żądał od skarżącego wykazania naruszenia prawa pomimo tego, iż przedmiotem dowodzenia mogą być jedynie fakty. Jako bezpodstawne wskazano również przyjęcie, że zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania wymaga powołania dla swojego uzasadnienia konkretnych dokumentów z akt sprawy. Jak argumentował skarżący, z uwagi na ogólność większości sformułowanych w odwołaniu zarzutów dotyczących przeprowadzonego postępowania, ich przyporządkowanie do konkretnych kart akt sprawy było niemożliwe. Ponadto skarżący powołał się na ograniczenie możliwości dostępu do akt oraz żądania wydania dokumentów będących w posiadaniu organów. W skardze podkreślono również, iż słuszność zarzutów skarżącego powinna być badana dopiero w postępowaniu merytorycznym, a w związku z tym uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do słuszności stanowiska skarżącego na etapie weryfikacji z perspektywy wymogów formalnych były przedwczesne. Jako całkowicie niezrozumiałe ocenił skarżący przyjęcie przez organ administracji, że w sytuacji, gdy nie całość, lecz jedynie część zgłoszonych dowodów posiada przymiot dowodu w rozumieniu art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadnione jest pozostawienie odwołania bez rozpoznania. Zdaniem skarżącego, Kolegium dokonało wykładni celowościowej powołanego przepisu, w oderwaniu od wykładni literalnej oraz systemowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jej oddalenie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga okazała się zasadna, ze względu na trafność podniesionych w niej zarzutów. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji, wskazał iż ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani Kodeks postępowania administracyjnego nie zawierają definicji pojęcia "zarzutu odnoszącego się do decyzji". Pojęcie to definiowane jest w orzecznictwie sądowym, gdzie przyjmuje się, że rozumieć je należy jako wskazanie w odwołaniu uchybienia, które uzasadnia żądanie zawarte w odwołaniu. Uchybienie to stanowi podstawę odwołania, które uprawnia do żądania zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. Z kolei sformułowanie istoty i zakresu żądania polega na określeniu przez wnoszącego odwołanie, w jaki sposób i w jakim zakresie powinna zostać zweryfikowana decyzja wydana przez organ I instancji. Odwołujący powinien przytoczyć również dowody, które dają możliwość zweryfikowania prawdziwości twierdzeń zawartych w odwołaniu oraz uzasadniających żądanie sformułowane w odwołaniu. Nie oznacza to jednak – jak podkreślił Sąd pierwszej instancji - obowiązku powołania się na nowe dowody. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zaprezentowane m. in. w wyrokach z dnia 8 maja 2003 r. sygn. akt III SA 2278/01 - Lex nr 166399 i z dnia 22 marca 2000r., sygn. akt I SA/Ka 1729/98 nie publ.), zgodnie z którym mogą to być dowody zgromadzone w postępowaniu pierwszej instancji. Kontynuując wywód Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż przepis art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 128 k.p.a. stanowiącej o niesformalizowanym charakterze odwołania, a w związku z tym powinien być interpretowany w sposób ścisły. Wymogi formalne stawiane odwołaniu od decyzji o ustaleniu lokalizacji nie mogą więc prowadzić do ograniczenia jednego z podstawowych praw strony w postępowaniu administracyjnym, jakim jest prawo do instancyjnej kontroli decyzji. Tym bardziej, iż ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani Kodeks postępowania administracyjnego nie przewidują przymusu adwokacko - radcowskiego, a strona postępowania administracyjnego nie zawsze korzysta z fachowej pomocy prawnej, co również wyklucza nadmierny formalizm przy badaniu, czy środek zaskarżenia - odwołanie spełnia warunki określone przez przepisy prawa. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie sposób sformułowania żądania nie może stanowić o niedopuszczalności odwołania. Nie budzi bowiem wątpliwości, że skarżący domaga się weryfikacji decyzji organu I instancji z punktu widzenia zgodności z przepisami proceduralnymi, jak i z przepisami prawa materialnego, na podstawie których została wydana. Wątpliwości w tym zakresie nie pozostawiało również - zdaniem WSA - uzupełnienie odwołania, złożone na skutek wezwania organu administracji do wskazania dowodów uzasadniających żądanie (żądania) odwołania. Dalej, w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazano, iż całkowicie nieuzasadniony był pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym skarżący nie wskazał dowodów uzasadniających żądanie. W ocenie Sądu, w piśmie z dnia 17 kwietnia 2007 r. wnoszący odwołanie zgłosił skonkretyzowane wnioski dowodowe, w tym o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania przed organem I instancji oraz dowodu z przesłuchania skarżącego - strony tego postępowania. W ten sposób wskazane zostały dowody mające uzasadniać odwołanie oraz zawarte w nim żądania. Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, iż w wypadku zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania przed organem I instancji, na okoliczność popełnionych przez ten organ uchybień proceduralnych, w tym naruszenia art. 107 §1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, na stronie ciąży obowiązek wskazywania konkretnych numerów kart tych akt, czy też pism i wniosków w nich się znajdujących, tym bardziej, że przedstawione Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę akta administracyjne, były w znacznej części nieponumerowane albo nosiły ślady zmiany numeracji poszczególnych kart za pomocą korektora. Zawartość tych akt – jak zaznaczył Sąd w uzasadnieniu wyroku - niewątpliwie dokumentuje przebieg postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz świadczy o tym, czy zostało ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, czy też nie. Na zakończenie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził opinię, iż organ odwoławczy dokonać może oceny zasadności zarzutów odwołania skarżącego oraz faktów wynikających ze wskazanych na ich poparcie dowodów wyłącznie w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, a nie w formie uwag w uzasadnieniu postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. W tym zakresie dostrzeżono wewnętrzną sprzeczność zaskarżonego postanowienia, gdyż uznając odwołanie za niedopuszczalne z uwagi na brak wskazania dowodów, a więc z przyczyn procesowych, dokonano w nim jednocześnie merytorycznej oceny ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż brak było podstaw do stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze niedopuszczalności odwołania H. S. W.. Przyjmując, iż rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi za naruszające wskazane przepisy normujące postępowanie administracyjne w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o jego uchyleniu. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżając wyrok w części określonej punktami 1 i 2. Na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 zm. (dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 128 ustawy z dnia 14 czerwca 1950 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że odwołanie, które nie spełnia wymogów ustawowych po wezwaniu do usunięcia braków formalnych winno być rozpoznane merytorycznie, bowiem wymogi formalne stawiane odwołaniu od decyzji o ustaleniu lokalizacji nie mogą prowadzić do ograniczenia jednego z podstawowych praw strony w postępowaniu administracyjnym, jakim jest prawo do instancyjnej kontroli decyzji; 2. naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1259 ze zm.) przez wykroczenie poza granice sprawy, którą to określa skarga wniesiona na ostateczne postanowienie organu administracji; - art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez niepełne przedstawienie stanu sprawy, błędną ocenę materiału dowodowego, brak dokonania jakiejkolwiek wykładni norm prawa, przedstawienie oceny prawnej niespójnej, jak również brak wskazań, co do dalszego postępowania organu odwoławczego w szczególności w odniesieniu do odwołań wniesionych przez SM [...] oraz J. S., jak również, jakich czynności procesowych winien dokonać organ administracji w sytuacji, gdy dane odwołanie nie spełnia wymogów formalnych, aby sąd administracyjny nie przyjął, że ma miejsce naruszenie prawa; - art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 §2, art. 124, art. 134, art. 140 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia; - art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niezastosowanie, wobec braku podstaw do twierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym naruszono przepisy postępowania. Powołując się na przedstawione zarzuty SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż skargę na postanowienie SKO w przedmiocie niedopuszczalności odwołania wniósł wyłącznie H. S. W.. Skarżący wyraźnie określił zakres zaskarżania, ograniczając go do wyłącznie do punktu pierwszego postanowienia SKO z dnia [...] czerwca 2007 r., w którym stwierdzono niedopuszczalność jego własnego odwołania. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego tak określone granice zaskarżenia do sądu administracyjnego postanowienia w sposób jasny zawęziły zakres sprawy będącej przedmiotem oceny dokonywanej przez sąd administracyjny. Powołując się na treść sentencji zaskarżonego wyroku kasator argumentował, iż Sąd granice te przekroczył orzekając nie tyko co do punktu pierwszego postanowienia, ale co do całości, a więc również dwóch pozostałych punktów dotyczących odwołań SM [...] oraz J. S., co do których postępowanie sądowoadministracyjne w istocie nie zostało wszczęte. Przechodząc do dalszych wywodów, Kolegium zakwestionowało stanowisko Sądu pierwszej instancji co do nadmiernego formalizmu organu przy weryfikacji odwołania z perspektywy wymagań określonych w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kasator podniósł, iż formalizm jest w tym przypadku konsekwencją ukształtowania normy prawnej, która została wprowadzona przez ustawodawcę w celu zmniejszenia liczby bezzasadnych odwołań powodujących odsunięcie w czasie wydania decyzji ostatecznej. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poparty został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez wskazanie, z powołaniem się na poglądy zaprezentowane w orzecznictwie, iż stwierdzone naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, czy postanowienia, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O takim wpływie mówić można natomiast w sytuacji, gdyby naruszenie przepisów nie miało miejsca, to prawdopodobne byłoby wydanie rozstrzygnięcia o odmiennej treści (vide: wyrok z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 754/99, LEX nr 44880, wyrok z dnia 8 listopada 2001 r. sygn. akt. SA/Gd 201/98, LEX nr 53852). Zdaniem kasatora w sytuacji, gdy wezwano stronę (strony) do usunięcia braków formalnych wniesionego odwołania (odwołań) i braki te nie zostały usunięte, nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia w innym kształcie, niż miało to miejsce w postanowieniu stwierdzającym niedopuszczalność wniesionych odwołań. Sąd pierwszej instancji natomiast, stwierdzając w zaskarżonym wyroku, że uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, nie wypowiedział się, w jaki to sposób naruszenie chociażby normy zawartej w art. 64 §2 k.p.a., w art. 134 k.p.a., czy w art. 140 k.p.a. mogło mieć taki wpływ. Uzasadniając kolejny zarzut skargi kasacyjnej, polegający na naruszeniu art. 141 §4 p.p.s.a. Kolegium argumentowało, iż "wskazania" zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie są spójne, bowiem poza odniesieniem się do skargi H. S. W. i zarzutów zawartych w tej skardze, w żaden sposób nie zostały wyrażone wskazania, co do rozstrzygnięć, które winny zapaść w odniesieniu do SM [...] oraz J. S.. Kasator podkreślił jednocześnie, iż, podmioty te skargi nie wniosły i właściwie nie wyjaśniono, czy również w przypadku tych dwóch stron ma miejsce naruszenie przepisów postępowania i co powinien uczynić organ administracji, gdy wezwanie pozostaje bez odpowiedzi. Kasator zakwestionował także pogląd Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym, wobec braku możliwości wskazania w odwołaniu konkretnego dokumentu z akt sprawy, jako dowód - z perspektywy wymogów formalnych - uznać należało całe akta postępowania przed organem pierwszej instancji. Kolegium powołało się w tym zakresie na prezentowany na gruncie postępowania cywilnego pogląd zgodnie z którym należy wskazać konkretne karty akt, przy czym nawet błędne ponumerowanie nie stanowi żadnej przeszkody chociażby do wskazania takiej błędnej numeracji lub daty danego pisma. W ramach konkluzji Kolegium wskazało, iż skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie zwłaszcza, iż przyjęcie poglądu zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku spowoduje, że wymogi formalne określone przez ustawodawcę nie będą miały żadnego zastosowania, w konsekwencji czego, szczególny tryb przewidziany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnoszący się do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie będzie różnił się niczym od trybu określonego dla decyzji o warunkach zabudowy, co niewątpliwie nie było celem ustawodawcy. Odpowiadając na skargę kasacyjną H. S. W. podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo, odnosząc się do argumentacji zaprezentowanej w skardze kasacyjnej podkreślił, iż celowościowo uzasadnione może być jedynie ograniczenie ilości składanych bezzasadnych odwołań, nie natomiast odwołań, z których wynikają konkretne i znajdujące uzasadnienie w materiale dowodowym naruszenia przepisów prawa. Ponadto w odpowiedzi tej wskazano, iż z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika w sposób wyraźny, że Sąd podzielił stanowisko skarżącego przedstawione w skardze w zakresie spełnienia przez niego w odniesieniu do treści wniesionego odwołania wymogów ustawowych wynikających z art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Co więcej – jak wywiedziono - Sąd podzielił także pogląd skarżącego, iż nie jest on zobowiązany do przedstawienia organowi odwoławczemu nowych dowodów, w szczególności, gdy zarzuty postawione w odwołaniu znajdują uzasadnienie w dowodach zebranych przed organem pierwszej instancji oraz że nie jest on zobowiązany w zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania do wskazania konkretnych numerów kart z akt postępowania, które potwierdzają fakt dopuszczenia się przez organ pierwszej instancji takiego naruszenia. Wskazując na brak trafności zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sad Administracyjny przepisów postępowania, tj. art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. przez wykroczenie poza granice sprawy, którą określa skarga, autor odpowiedzi na skargę kasacyjną powołał się na poglądy prezentowane w orzecznictwie, między innymi stanowisko przedstawione w wyroku z dnia 2 grudnia 2005 r. sygn. akt II FSK 44/05 Lex nr 187731 zgodnie z którym, granice rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej, nie zaś przez zakres zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano również jako nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. podając, iż wykładnia art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, która stała się podstawą zastosowania ww. przepisów postępowania, została dokonana w sposób naruszający podstawowe zasady dokonywania wykładni przepisów prawa i w istotny sposób wpłynęła na wynik sprawy, gdyż doprowadziła do zastosowania ww. przepisów postępowania i wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi rozstrzygnięcia, które zamknęło skarżącemu drogę do kwestionowania naruszającej prawo decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pismem procesowym z dnia 29 stycznia 2009 r. uczestnik postępowania - J. S. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i poparł argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę. Urząd Miasta Łodzi pismem z dnia 10 grudnia 2008 r. złożył do akt sprawy zawiadomienie, iż na mocy aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2008 r. Repertorium A nr [...] H. i W. W. sprzedali na rzecz Miasta Łodzi prawo własności nieruchomości położnej w Łodzi przy ul. Nawrot [...] (działka geodezyjna o nr [...]), wskazując, iż H. S. W. utracił interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie, mimo zaistniałych okoliczności tj. utraty interesu prawnego przez H. S. W., umorzeniu nie podlegało. Wnoszące skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie utraciło bowiem interesu prawnego do wniesienia środka odwoławczego od wyroku Sądu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie tym uchylono bowiem w całości postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności trzech odwołań, przy czym przesłanka utraty zdolności bycia stroną postępowania dotyczy tylko jednego spośród podmiotów odwołujących się. Skutkiem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do ponownego rozstrzygnięcia na etapie postępowania administracyjnego oprócz odwołania H. S. W. znalazłyby się również sprawy odwołań SM [...] i J. S.. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna nie została cofnięta Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił do rozpatrywania sprawy. Stosownie do art.183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie – w ocenie składu orzekającego – nie zachodzą. Powyższa zasada oznacza związanie Sądu m.in. podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Zatem to podstawy skargi kasacyjnej decydują o tym, w jakim zakresie będzie podlegał kontroli wyrok Sądu pierwszej instancji. W związku z oparciem niniejszej skargi kasacyjnej na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a., rozpoznania w pierwszej kolejności wymaga zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania. W rozpatrywanej sprawie, skutecznie podniesiono zarzut naruszenia art. 134 §1 p.p.s.a. Zgodnie ze wskazaną regulacją sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność decyzji mimo, że strona o to nie wnosiła. Jednak nie będąc związany granicami skargi sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną, niż ta, która przed sądem zawisła. W tym kontekście dostrzec należy, iż zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozstrzygnięto o niedopuszczalności trzech odwołań, wskazując w kolejnych punktach rozstrzygnięcie w sprawie odwołania H. S. W., rozstrzygnięcie w sprawie odwołania SM [...] i rozstrzygnięcie w sprawie odwołania J. S.. Poszczególne sprawy wyodrębnione zostały w tym przypadku zarówno przedmiotowo, jak i podmiotowo, a każdy z wymienionych podmiotów reprezentuje swój własny interes prawny chroniony konkretnym przepisem prawa materialnego. Fakt, że odwołania dotyczyły tej samej decyzji i załatwione zostały jednym postanowieniem spowodował powstanie po stronie odwołujących się współuczestnictwa, które ma jednak wyłącznie charakter formalny. Interes prawny H. S. W. legitymował go zatem do zaskarżenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do rozstrzygnięcia określonego w punkcie 1 i taki właśnie zakres został objęty wniesioną skargą. Skarżący wyraźnie sprecyzował, iż przedmiotem skargi jest postanowienie w części stwierdzającej niedopuszczalność jego odwołania. Słusznie zatem argumentował kasator, iż z wniesieniem tej skargi nie można wiązać skutków prawnych zaskarżenia wobec zawartych w postanowieniu rozstrzygnięć dotyczących pozostałych odwołań. Przy uwzględnieniu powyższych rozważań wskazać należy, że przepis art. 134 §1 p.p.s.a. został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, albowiem Sąd ten, jak wynika z sentencji zaskarżonego wyroku, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w całości. Wobec stwierdzonego uchybienia skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Skutecznie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 §1 p.p.s.a. pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego w zakresie objętym granicami sprawy. W tym więc zakresie Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był odnieść się do powołanego przez kasatora zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 128 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego, jak również ściśle z nim związane pozostałe, powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nietrafne. Przepis art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Ustawodawca wprowadził w ten sposób dodatkowe wymagania co do treści odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wobec warunków wynikających z art. 63 k.p.a., który przewiduje, iż każde podanie zawierać powinno wskazanie osoby od której pochodzi, jej adres oraz sprecyzowanie żądania kierowanego do organu oraz 128 k.p.a. w myśl którego odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, że wynika z niego, iż strona nie jest zadowolona z decyzji. Nie tracąc z pola widzenia celu sformalizowania treści odwołania w przypadku decyzji o ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którym jest niewątpliwie zapobieganie wykorzystywaniu tej instytucji wyłącznie do blokowania procesu inwestycyjnego pamiętać należy, że weryfikacja odwołania z perspektywy ewentualnych braków formalnych nie może obejmować merytorycznej oceny podniesionych w odwołaniu zarzutów. W przeciwnym wypadku, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, następuje naruszenie jednego z podstawowych praw strony w postępowaniu administracyjnym tj. prawa do instancyjnej kontroli decyzji. W sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia istota sprawy i zakres żądania zostały w odwołaniu wystarczająco jasno określone. Nie było też podstaw, by kwestionować fakt powołania przez odwołującego się dowodów uzasadniających żądanie. W szczególności zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, zdaniem którego dla wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania administracyjnego na okoliczność popełnionych w toku tego postępowania uchybień i nieprawidłowości, podanie numerów kart z tych akt lub też pism i wniosków tam się znajdujących, nie jest warunkiem koniecznym. Dostrzec również należy, iż wskazane zostały w przedmiotowym odwołaniu zarzuty, do których ustosunkował się organ w postanowieniu o stwierdzeniu niedopuszczalności tego odwołania, co słusznie zakwestionował Sąd pierwszej instancji. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym organ dokonał wadliwej wykładni art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi jednak na stwierdzone wykroczenie przez Sąd pierwszej instancji poza granice sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien ograniczyć zakres rozstrzygania do sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia i odnieść się wyłącznie do postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części stwierdzającej niedopuszczalność odwołania H. S. W.. Ponadto Sąd pierwszej instancji zobowiązany jest wziąć pod uwagę fakt, iż - jak wynika z zawiadomienia dokonanego przez Urząd Miasta Łodzi w toku postępowania kasacyjnego - w dniu 26 listopada 2008 r., H. S. W. sprzedał nieruchomość na rzecz Gminy Miasta Łódź. W konsekwencji tego uznać należy, że decyzja lokalizacyjna Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2007 r. nie dotyczy już jego praw i obowiązków. Skarżący przestał legitymować się zarówno interesem prawnym uprawniającym do wniesienia odwołania od tej decyzji, jak i do podtrzymywania skargi na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesionego odwołania. Utracił on w ten sposób przymiot strony postępowania. Stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub części. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie ma miejsce taki przypadek. Przez wzgląd na okoliczności niniejszej sprawy oraz na fakt, iż zarzuty skargi kasacyjnej tylko częściowo okazały się zasadne, gdyż niezasadny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego - Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu w całości.