VII SA/Wa 1573/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2007 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R. D. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2004r. Nr [...] Starosta D., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.) oraz na podstawie art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 17 maja 2004r. inwestora - M. B. - zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o poddasze użytkowe w D. przy ul. S., na działce nr x, wg projektu budowlanego opracowanego przez inż. Z. S. upr. Nr [...] oraz tech. bud. H. K. upr. Nr [...], z zachowaniem określonych warunków zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Ze względu na uwzględnienie wniosku inwestora w całości organ architektoniczno-budowlany, na podstawie art. 107 § 4 Kpa, odstąpił od uzasadnienia decyzji. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Nr [...] złożył R. D.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. znak: [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 157 §1 i art. 158 §1 w związku z art. 156 §1 pkt 2 Kpa, po rozpoznaniu w/w wniosku R. D. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty D. Nr [...] - odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazał, że badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w sposób enumeratywny w art. 156 §1 Kpa. W przedmiotowym wniosku skarżący powołał się na przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji, wymienioną w art. 156 §1 pkt 2 Kpa, co oznacza, iż w jego ocenie wymieniona decyzja podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Jednakże zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do ustalenia, aby w rozpatrywanej sprawie wystąpiła tego rodzaju okoliczność. Organ I instancji za nietrafny uznał zarzut, że stwierdzenie nieważności decyzji Starosty D. Nr [...] winno nastąpić z powodu niezapewnienia udziału w postępowaniu R. D. oraz innym sąsiadom. Zdaniem organu jest to jedynie przesłanka do wznowienia postępowania, natomiast stwierdzenie nieważności decyzji następuje wyłącznie na skutek wad o charakterze materialno-prawnym, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, tkwiących w samych elementach decyzji. Odnosząc się do drugiego zarzutu skarżącego w kwestii braku uzgodnienia projektu budowlanego z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków z racji tej, że przedmiotowy obiekt znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej - Wojewoda [...] przyznał, że jest to uchybienie. Zdaniem organu I instancji nie stanowi ono rażącego naruszenie prawa, bowiem projekt spełnia wszystkie wymogi określone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta z dnia [...] maja 2002r. Nr [...] (ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. [...]) w zakresie ochrony konserwatorskiej. Plan ten w pkt 2a narzuca między innymi zasady w zakresie kształtowania dachów, m.in. dachy płaskie istniejącej zabudowy jednorodzinnej, należy sukcesywnie zmieniać na dachy wysokie z poddaszem użytkowym. Ponadto jeżeli koncepcje urbanistyczne nie stanowią inaczej, budynki należy sytuować kalenicą do ulicy, natomiast budynki mieszkalne - dachy wysokie, z poddaszem użytkowym, spadki 40° z tolerancją 10°. W świetle powyższego, organ wskazał, że istniejący w strefie ochrony konserwatorskiej przedmiotowy budynek jest w formie "klocka" z płaskim dachem, zaś zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę obejmuje budowę dachu o wysokim kącie nachylenia - 45°, z poddaszem użytkowym, kalenicą do ulicy. Dlatego brak formalnego uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, zdaniem organu, jest jedynie naruszeniem o znacznie mniejszej wadze, aniżeli stabilność decyzji ostatecznej. Powyższe uchybienie może zostać usunięte w odpowiednim trybie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 71/05, po ponownym rozpatrzeniu odwołania R. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W wyniku rozpoznania skargi R. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2004r. znak: [...] - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] września 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 71/05, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2006r. sygn. akt II OSK 107/06, którym Sąd oddalając skargi kasacyjne od w/w wyroku sądu administracyjnego wskazał, że Sąd I instancji trafnie zauważył, iż nie zostały dotychczas wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Nie można przy tym - podkreślił dalej Sąd II instancji - nie zauważyć niekonsekwencji Sądu I instancji, który z jednej strony stwierdził niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, z drugiej zaś dokonał stanowczej oceny tego stanu wyprowadzając z niej wniosek o przysługującym R. D. statusie strony postępowania. W tej też sytuacji uznanie przez organy, że R. D. nie jest stroną postępowania było przedwczesne i nie miało wystarczającego uzasadnienia w materiale sprawy, a także nie znalazło odpowiedniego wyrazu w uzasadnieniu tej decyzji. W związku z powyższym, organ II instancji, na podstawie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, będąc związany w/w wyrokami sądów administracyjnych wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej zgodnie z art. 157 § 2 Kpa, następuje na żądanie strony lub z urzędu. Wobec powyższego w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania kwestią podstawową dla organu właściwego w sprawie jest ustalenie, czy podmiot składający wniosek posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym decyzji, będącej przedmiotem weryfikacji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności. Jak wynika z akt sprawy, obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu obejmuje działkę nr ewid. x, czyli działkę objętą inwestycją, usytuowaną przy ul. S. w D., zaś R. D. jest właścicielem działki o nr ewid. gr. y, usytuowanej przy ul. S. w D., a zatem działki nie znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. W/w stanowisko potwierdzają sporządzone dwie opinie, w których stwierdza się, że projektowana nadbudowa budynku usytuowanego przy ul. S. w D. nie zmienia istniejącego stanu wzajemnego zacienienia budynków usytuowanych przy ul. S. w D.. Istniejący stan jest natomiast rezultatem usytuowania budynku położonego przy ul. S. (własność skarżącego R. D.) w tzw. ostrej granicy działki, czyli bezpośrednio na granicy, gdy tymczasem budynek M. B. objęty inwestycją - usytuowany jest w odległości 4,7 m od tej granicy. Ponadto w świetle wymienionych ekspertyz projektowana inwestycja w żaden sposób nie zmienia wymiarów budynku usytuowanego przy ul. S. w D., ani w rzucie, ani w jego wysokości, ponieważ nadbudowa polega wyłącznie na zmianie konstrukcji dachu z jednospadowego na dwuspadowy celem uzyskania możliwości użytkowania poddasza. Tak więc w żaden sposób nie może oddziaływać na budynek stanowiący własność R. D.. Zachodzi natomiast sytuacja przeciwna, tj. oddziaływanie budynku R. D. na budynek objęty inwestycją na działce nr x. W świetle przedstawionego wyżej stanu faktycznego nie może ulegać wątpliwości, że zamierzona kwestionowanym pozwoleniem na budowę realizacja spornej nadbudowy budynku nie oddziałuje negatywnie na sąsiednią działkę nr y oraz nie spowoduje ograniczeń w sposobie wykorzystania terenu, na którym znajduje się budynek stanowiący własność skarżącego. W związku z poczynionymi wyżej ustaleniami, zdaniem organu II instancji R. D. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę omawianego budynku. Tym samym stwierdzić należy, że żądający wszczęcia postępowania nadzorczego nie posiada przymiotu strony również w postępowaniu nadzorczym dotyczącym w/w decyzji Starosty D. z dnia [...] maja 2004r. A więc w przypadku gdy żądanie pochodzi od osoby nie będącej stroną w sprawie, należy na podstawie art. 157 § 3 Kpa odmówić wszczęcia postępowania. Wszczęte zaś na wniosek podmiotu, nie będącego stroną w sprawie, postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowe i stosownie do postanowień art. 105 § 1 Kpa podlega umorzeniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu koszów postępowania. Skarżący zarzucił organom administracyjnym, błędną interpretację prawa, tj. art. 3 pkt 20 i art. 28 ustawy Prawo budowlane, oraz sprzeczność ustaleń ż zebranym materiałem i nieuwzględnienie wszystkich dowodów zebranych w sprawie. Ponadto wskazał, że uszło uwadze organu II instancji, iż w aktach sprawy są złożone także inne dwa opracowania pochodzące od rzeczoznawcy budowlanego i biegłego sądowego w jednej osobie tj. inż. J. S.. Z opracowań tych wynika zasadniczo coś innego niż przyjmuje organ administracyjny, przy czym autor powstrzymuje się z wnioskami prawnymi, ogranicza się do obliczeń technicznych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentacje oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 Kpa. Jak trafnie podniósł skarżący w skardze, organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do ekspertyzy technicznej w przedmiocie zgodności rozbudowywanego budynku mieszkalnego w D. przy ul. S., w zakresie wysokości przesłaniania, w stosunku do istniejącego budynku mieszkalnego na nieruchomości w D. przy ul. S.. Powyższa ekspertyza została sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego J. S. we wrześniu 2004r., a jej zleceniodawcą był skarżący - R. D.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ponownie odwołanie R. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004r. pominął, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącego, który dotyczy oddziaływania budynku położonego na działce nr x na sąsiedni budynek skarżącego. Powyższa okoliczność powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 , 77 i 107 § 1 Kpa. Tak więc organ II instancji, pomijając materiał dowodowy zebrany w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego, naruszył art. 7 i 77 Kpa, które nakładają na organy administracyjne określone obowiązki. Zgodnie z art. 7 Kpa, który stanowi podstawową zasadę postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej - organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że organ winien uwzględnić cały materiał dowodowy danej sprawy, który bezpośrednio przedstawia stan faktyczny. W związku z art. 7 Kpa pozostaje art. 77 § 1 Kpa, który stanowi, iż organ jest obowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wskazał dlaczego nie uwzględnił w/w ekspertyzy, a więc pominął fakt wykonania przedmiotowego dokumentu. Tym samym naruszył również art. 107 § 3 Kpa, który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zgodnie z w/w przepisem obowiązkiem organu jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ II instancji w swoim uzasadnieniu nie zawarł żadnego stwierdzenia w przedmiocie kontr-ekspertyzy technicznej przedstawionej przez R. D.. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej wyżej ustawy.