II SA/Ol 720/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]", nr "[...]", Wojewoda stwierdził nieważność uchwały NR "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[....]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego "[...]" i części obrębu "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że zakwestionowana uchwała rażąco narusza prawo – przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. 1) art. 20, poprzez niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy; 2) art. 17 pkt 8, poprzez zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze bez uprzedniego uzyskania zgody właściwego organu administracji publicznej. Niezgodność przedmiotowej uchwały ze studium polega m.in. na tym, że tereny składowania i powierzchniowej eksploatacji kruszywa naturalnego, piasku zagrożone osuwaniem się mas ziemnych oznaczone symbolem PG i PG1 na rysunku planu i w § 49 tekstu planu nie zostały wskazane na rysunku studium. Stosownie zaś do art. 10 ust. 1 pkt 11 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z występowania udokumentowanych złóż kopalin i terenów górniczych. Ponadto, uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" Rada Miejska uznała za nieaktualne w całości Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy, zatwierdzone uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" Uzasadniając zarzut wadliwej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, organ nadzoru wskazał na § 25 ust. 3 zakwestionowanego planu, który dopuszcza na terenie zabudowy zagrodowej (oznaczonej symbolem RM) m.in. realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych, mieszkalno-pensjonatowych, obiektów i urządzeń związanych z działalnością rzemieślniczą o uciążliwości mieszczącej się w granicach własności oraz inną, nieuciążliwą działalność gospodarczą, usługową i komunalną. W toku prowadzonego postępowania nadzorczego organ nadzoru ustalił, iż Burmistrz Miasta nie uzyskał wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Powyższe działania organów gminy wyczerpały, w ocenie Wojewody, dyspozycję art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W ustawowym terminie, na podstawie uchwały Nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]", Gmina (Rada Miejska w "[...]") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w całości - wnosząc o jego uchylenie jako naruszające prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że powołany przez organ nadzoru art. 10 ust. 1 pkt 11 i 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania do Studium przyjętego uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej w z dnia "[...]"., które zgodnie z art. 87 ust. 1 powołanej ustawy, zachowuje swoją moc prawną. Podano przy tym, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie nakładały obowiązku umieszczania na rysunku studium terenów górniczych i udokumentowanych złóż kopalin. Mimo to, wskazane Studium miasta i gminy zawierało jednoznaczne zapisy w tym zakresie, na rysunku studium przedstawione zostały zaś kierunki zagospodarowania tych terenów po rekultywacji. W ocenie strony skarżącej, w zgodzie z ustaleniami Studium pozostają regulacje § 49 zakwestionowanego planu, dopuszczające - na terenach oznaczonych symbolem PG i PG1 – jako zagospodarowanie tymczasowe, lokalizację obiektów związanych m.in. z obsługą istniejącej kopalni oraz składowisk surowca i nakładające jednocześnie obowiązek rekultywacji przedmiotowych terenów w kierunku rolnym i leśnym. Na poparcie tej tezy powołano okoliczność, że zgodność projektu planu z obowiązującym Studium została dwukrotnie potwierdzona w uchwałach Rad Miejskich kolejnych kadencji, które pozytywnie przeszły procedurę badania legalności przez organ nadzoru. Podniesiono także, że stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium, dokonane przez Radę Miejską, mieści się w zakresie właściwości gminy i zadań własnych w sferze planowania przestrzennego, w tym kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. Kwestionowanie poprawności i zasadności dokonanych przez Gminę stwierdzeń zgodności ze studium przez organy administracji państwowej narusza ustanowioną prawem i podlegającą ochronie samodzielność planistyczną gminy. Odnosząc się do zarzutu wadliwej zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wskazano, że tereny zabudowy zagrodowej, oznaczone symbolem RM, pozostają terenami użytkowanymi rolniczo i podlegają ochronie odpowiedniej dla gruntów rolnych zgodnie z odrębnymi przepisami i innymi ustaleniami planu. Regulacja § 25 ust. 3 planu, dopuszczająca realizację obiektów i urządzeń związanych z działalnością gospodarczą, usługową i komunalną nie narusza – w ocenie strony skarżącej - zasad ochrony gruntów rolnych, a umożliwia jedynie uzyskanie pozwoleń na budowę i przebudowę obiektów o funkcji usługowej dla działalności prowadzonej w gospodarstwach rolnych, zarówno produkcyjnych (np. zlewni i skupu mleka, chłodni, magazynu, sprzedaży warzyw i owoców, warsztatu naprawy sprzętu rolniczego, dystrybucji paliw), jak i agroturystycznych (np. pensjonatów, obiektów mieszkaniowych, pokoi gościnnych). Strona skarżąca podała ponadto, że omawiany plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony po uwzględnieniu zastrzeżeń organu nadzoru, zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzającym nieważność poprzedniej uchwały w tym przedmiocie. Na etapie uzgodnień planu i w trakcie oceny zgodności z prawem dokonanej w poprzednim rozstrzygnięciu nadzorczym, kwestia zgodności planu ze studium oraz zapisy § 25 ust. 3 nie budziły wątpliwości organu nadzorczego oraz organów uzgadniających i opiniujących projekt planu w zakresie ochrony gruntów rolnych (kopie decyzji uzgadniających w tym przedmiocie zostały załączone do skargi). Wskazano także, że w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Powołując orzeczenie sądu administracyjnego strona podniosła, że w razie, gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości, to uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego winno przekonywać o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich (a nie tylko niektórych) postanowień zawartych w uchwale. Tymczasem, zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy ustaleń zawartych w § 25 i § 49 uchwały – planu zagospodarowania przestrzennego terenów oznaczonych symbolem RM i PG – wyodrębnionych i wyznaczonych w granicach działek geodezyjnych i stanowiących kilka procent powierzchni objętej planem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ nadzoru samodzielności planistycznej gminy, Wojewoda powołał regulacje prawne określające tryb i zakres kontroli organów administracji rządowej nad samorządem gminnym. Podał także, że na mocy art. 32 i art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organy gminy winny przeprowadzić aktualizację studium stosownie do wymagań obowiązujących ustaw. Stwierdził przy tym, że chociaż ustalenia zawarte w studium nie ulegają formalnemu uchyleniu, to jako niezgodne z prawem nie mogą stanowić podstawy do sporządzenia miejscowych planów, i tym samym nie powinny być brane pod uwagę, jako kryterium zgodności planu ze studium. Zaznaczył, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uikzp gminy – projekt studium winien zawierać rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uznał zatem, że przyjęcie w planie zagospodarowania przestrzennego innych ustaleń, niż zawarte w studium jest działaniem naruszającym w istotny sposób zasady sporządzania planu, które obliguje organ nadzoru do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Ponadto, zdaniem Wojewody, załączone do skargi zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie dotyczą terenów oznaczonych symbolem RM, o których mowa w § 25 planu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie strona skarżąca podtrzymała skargę i argumenty w niej zawarte. Podała ponadto, że uchwała z dnia "[...]". stwierdzająca nieaktualność studium nie uchyla dotychczasowego studium z 2001r., a jedynie stanowi podstawę do przystąpienia do uchwalenia nowego studium. Podniosła także zarzut, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem terminu 30 dni, gdyż zakwestionowana uchwała została przekazana organowi nadzoru 26 marca 2007r., natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze, mimo że jest opatrzone datą 25 kwietnia 2007r., zostało przekazane Radzie Miejskiej przesyłką pocztową w dniu 26 kwietnia 2007r. i tę datę – w ocenie strony skarżącej - należy uznać za datę jego wydania. Ponadto podano, że uchwała ze stycznia 2007r. o zgodności planu ze studium została przekazana Wojewodzie i ten nie zakwestionował tej uchwały, wobec czego nie był uprawniony podnieść w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż plan jest niezgodny ze studium przed formalnym uchyleniem uchwały ze stycznia 2007r. Strona skarżąca potwierdza, że jeśli chodzi o tereny oznaczone w planie symbolem RM, gmina nie występowała do właściwych organów o uzyskanie zgody na przeznaczenie tych terenów na cele nierolnicze, ponieważ grunty te nadal zachowują funkcję rolniczą Wojewoda wniósł o oddalenie skargi oraz poparł argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę. Odnosząc się do zarzutu rozstrzygnięcia nadzorczego o nieaktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy z 2001r. podaje, że na dzień uchwalenia planu - studium obowiązywało. Ponadto stwierdził, że datą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest data podpisania danego aktu, czyli w niniejszej sprawie 25 kwietnia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie jej zarzuty należy uznać za uprawnione. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że uprawnienie wojewody do badania legalności aktów prawnych organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika z art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z art. 85-86 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W celu ochrony samodzielności jednostki samorządu terytorialnego przed władczą ingerencją organów nadzoru w obowiązującym systemie prawnym przewidziano m. in. uprawnienie gminy do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Gwarancje prawne ochrony jednostki samorządu terytorialnego względem działalności organów nadzoru niezasadnym czynią zarzut strony skarżącej naruszenia przez Wojewodę - wydanym rozstrzygnięciem nadzorczym - samodzielności planistycznej gminy. Wojewoda jako organ nadzoru posiada ponadto uprawnienia do stwierdzenia nieważności każdej uchwały niezgodnej z prawem, podjętej na dowolnym etapie procedury planistycznej. Za nieuprawniony w ocenie Sądu należy uznać także zarzut strony skarżącej naruszenia przez organ nadzoru 30-dniowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym względzie przychylić należy się do poglądu organu nadzoru, że dniem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, na podstawie którego winno oceniać się zachowanie terminu do jego wydania, jest dzień podpisania omawianego aktu (w niniejszej sprawie 25 kwietnia 2007r.), a nie dzień jego nadania przesyłką pocztową adresatowi. Uwzględniając fakt, że zakwestionowana uchwała została przedłożona Wojewodzie 26 marca 2007r., uznać należy, że kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z zachowaniem 30-dniowego terminu do jego wydania (por. wyrok NSA z dnia 05.01.2000r., III SA 2520/99, LEX nr 46300) Przechodząc do analizy przyczyn uchylenia przez Sąd zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Podany przepis prawny modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organ nadzoru, określone w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie wyłączając jednak pozostałych regulacji prawnych tej ustawy w zakresie zasad i trybu postępowania nadzorczego oraz elementów rozstrzygnięcia wydanego w następstwie jego przeprowadzenia. W zależności od zakresu naruszenia przez uchwałę przesłanek art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ nadzoru uprawniony jest do stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części, przy czym - stosownie do art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym - w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ jest obowiązany wykazać naruszenie prawa, podając wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy (por. wyrok NSA z dnia 20.04.1999r., II SA/Wr 606/98, Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1999, Nr 3, poz. 86). Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być zatem wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego musi przy tym odpowiadać, zarówno pod względem treściowym, jak i logicznym podstawie prawnej i sentencji przedmiotowego aktu. W niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w przytoczonym przez stronę skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29.07.2005r., (IV SA/Wa 995/05, LEX nr 190588), że zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, który waży w istocie o możliwości pozostawienia tego aktu w obrocie prawnym przez sąd administracyjny. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. W przypadku zaś, gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organu gminy w całości, to uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego przekonywać musi o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie wszystkich (a nie tylko niektórych) postanowień zawartych w uchwale. Uzasadnienie przez Wojewodę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez zarzuty dotyczące w istocie jedynie dwóch jednostek redakcyjnych tekstu planu, tj. § 25 i § 49 uchwały, niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z sentencją aktu nadzoru, w której stwierdzono nieważność przedmiotowej uchwały w całości. Ponadto, jak słusznie podniosła strona skarżąca, zapisy § 25 i § 49 uchwały dotyczą zagospodarowania terenu, oznaczonego symbolami RM i PG, PG1, stanowiącego zaledwie kilka procent powierzchni objętej planowaniem. Zarzuty te nie mogą zatem przesądzać o legalności całości kontrolowanego przez organ nadzoru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje także fakt, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest kolejnym aktem tego rodzaju wydanym przez organ nadzoru w stosunku do planu zagospodarowania przestrzennego obrębu geodezyjnego "[...]" i części obrębu "[...]". W poprzednim rozstrzygnięciu nadzorczym (z dnia 7 sierpnia 2006r., ), zapisy § 25 i § 49 uchwały nie budziły jednak wątpliwości organu nadzoru, mimo, że według oświadczeń strony skarżącej, już wówczas zawarte były w planie w obecnym brzmieniu. Takie działanie organu nadzoru tworzy niedopuszczalną sytuację "niepewności prawa" i wykracza poza zakres dopuszczalnego nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Niezgodność treści sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego z uzasadnieniem uniemożliwia także Sądowi kontrolę poprawności podniesionych przez Wojewodę zarzutów niezgodności z prawem § 25 i § 49 uchwały. W ocenie Sądu, nie stanowi dostatecznego uzasadnienia stwierdzenia nieważności całej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sformułowanie przez organ nadzoru ogólnego poglądu, że chociaż ustalenia zawarte w Studium nie ulegają formalnemu uchyleniu, to jako niezgodne z prawem nie mogą stanowić podstawy do sporządzenia miejscowych planów, i tym samym nie powinny być brane pod uwagę, jako kryterium zgodności planu ze studium. Zarzut ten w istocie dotyczy legalności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy, które nie jest przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ponadto, ocena zgodności planu ze studium winna być dokonana przez organ nadzoru na etapie przedłożenia przez organ gminy do kontroli stosownej uchwały w tym przedmiocie. Jak słusznie wskazała strona skarżąca, nieuprawnione jest podnoszenie przez organ nadzoru przy badaniu legalności planu, jego niezgodności ze studium, przed formalnym odniesieniem się do kwestii legalności - przedstawionej uprzednio do kontroli - uchwały organu gminy w przedmiocie stwierdzenia zgodności planu ze studium. Niemniej jednak przychylić należy się do poglądu organu nadzoru, że pomimo zachowania mocy prawnej studium uchwalonego przed wejściem w życie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do art. 32 i art. 33 powołanej ustawy, organy gminy winny przeprowadzić aktualizację studium stosownie do wymagań obowiązujących ustaw. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 wskazanej ustawy.