I OSK 515/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Jolanta Rajewska NSA Tadeusz Geremek (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B. N., Miasta Poznania i Prezydenta Miasta Poznania wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1385/06 w sprawie ze skarg Prezydenta Miasta Poznania wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, Miasta Poznania i Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego między stronami. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. I SA/Wa 1385/06 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Poznania wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, Miasta Poznania i Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006r., nr [...] obie w częściach dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1968r., nr [...] tylko w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Sąd orzekając przyjął następujący stan faktyczny sprawy: Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków Prezydenta Miasta Poznania oraz Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu w Poznaniu i Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...] w Poznaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] sierpnia 1968 r. nr [...] dotyczącego nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...] działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Nr [...], o powierzchni [...] m2. Z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania Urzędu Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1968 r. wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa, za odszkodowaniem, przedmiotową nieruchomość stanowiącej własność tabularną K. P., a faktyczną jego spadkobierców żony N. P. oraz wnuczki M. T. z domu P. B. N., jako pełnomocnik M. T., będąc również nabywcą praw do spadku po K. P., dnia [...] kwietnia 2000r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1968r. Decyzją z dnia [...] września 2000r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność orzeczenia wywłaszczeniowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] stycznia 2001 r. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2002r. sygn. akt I SA 616/01, I SA 630/01 uchylił obie te decyzje. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia wywłaszczeniowego. Orzeczenie to zostało następnie utrzymane w mocy decyzją tegoż organu z dnia [...] czerwca 2003r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005r. sygn. akt I SA 1738/03 uchylił obie te decyzje. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż rozpatrując sprawę organ nadzoru naruszył art. 7 oraz art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego gdyż pominął stronę postępowania, czyli W. K. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2006r. stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1968r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Prezydent Miasta Poznania oraz Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w Poznaniu i Rodzinny Ogród Działkowy im. [...] w Poznaniu złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ich uzasadnieniu wnioskodawcy podnieśli, że wadliwość postępowania wywłaszczeniowego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ przedmiotem postępowania w tym trybie jest samo orzeczenie administracyjne. Za nieprawidłowy uznali również zawarty w uzasadnieniu decyzji pogląd, że: przedmiotowa nieruchomość nie była niezbędna i odpowiednia ubiegającemu się o jej wywłaszczenie, cel wywłaszczenia nie został wskazany a nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowiła rażące naruszenie prawa. Wnioskodawcy zarzucili także organowi, że nie odniósł się do materiału dowodowego i nie ocenił jego znaczenia, a wydana decyzja zawiera całkowicie odmienne rozstrzygnięcie, niż wcześniejsze decyzje wydane w sprawie. Po rozpatrzeniu złożonych wniosków Minister Budownictwa stwierdził, że nie mogą one zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska podniósł, że Minister Transportu i Budownictwa stwierdził rażące naruszenie art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 18 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 2, art. 20 ust. 2 i art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.) oraz art. 99 Kodeks postępowania administracyjnego w oparciu o akta archiwalne oraz wydane w sprawie wyroki. Znalazło to odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu. W związku z tym powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Minister wyjaśnił, że przedmiotem postępowania w trybie art. 156 § 1 Kpa jest nie tylko samo orzeczenie administracyjne, ale także zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydaniu. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca nie wskazał celu wywłaszczenia, czyli nie spełnił jednej z przesłanek z art. 3 ustawy z 1958 r. stanowiących o dopuszczalności wywłaszczenia, nie uzasadnił też konieczności nabycia nieruchomości na którykolwiek z celów wymienionych w art. 3 tej ustawy, a sama decyzja lokalizacyjna, którą wnioskodawca uzasadniał cel wywłaszczenia nie mogła stanowić dowodu na zaistnienie przesłanek z art. 3 tej ustawy, Ponadto faktyczne i prawne przesłanki oceny dokonanej w sprawie przez organ wywłaszczeniowy powinny znaleźć następnie wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, a fakt, że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe nie zrealizował obowiązku dokonania oceny prawnej zasadności wywłaszczenia wymaganej przepisami prawa materialnego, stanowi rażące naruszenie powołanych przepisów oraz art. 99 Kpa. Zdaniem Ministra, nieuzasadniony jest zarzut, że organ stwierdził naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy z 1958r., ponieważ organ nie wskazał na naruszenie powyższego przepisu. Przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego na urządzenie ogródków działkowych. Fakt ten nie przesądza jeszcze o jej niezbędności na realizację określonego celu publicznego, a tym samym konieczności wywłaszczenia. Ponadto wniosek Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Poznań - [...] o wywłaszczenie z dnia [...] czerwca 1968r. nie spełniał wymogów wskazanych w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. W szczególności nie wskazywał celu wywłaszczenia, nie uzasadnił również konieczności nabycia nieruchomości na którykolwiek z celów wymienionych w art. 3 tej ustawy. Uzasadnienia takiego nie zawiera również badana w trybie nadzoru decyzja wywłaszczeniowa. Minister Budownictwa uznał, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło rażące naruszenie art. 6 ust. 1 i art. 21 ustawy z 1958r., stanowiące samodzielną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji 1968 r., ponieważ oferty nie skierowano do drugiej współwłaścicielki nieruchomości M. P., mimo iż wnioskodawca wywłaszczenia dysponował informacją o stosownym postanowieniu sądu, a także brak było podania ceny w wezwaniu do sprzedaży nieruchomości w drodze umowy. Równocześnie organ stanął na stanowisku, że brak jest podstaw, aby stwierdzić, że w sprawie zachodziły okoliczności określone w art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958r., wyłączające realizacje obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 ustawy. Skoro zaś wnioskodawca wywłaszczenia zaniechał realizacji obowiązku określonego w art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, to tym samym należy uznać, że rażąco naruszył ten przepis. Zdaniem Ministra w postępowaniu wywłaszczeniowym naruszony został także art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. określający tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] sierpnia 1968r. nie wynika bowiem, aby organ powołał biegłych, których opinii wysłuchałby na rozprawie, która była niezbędna przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Odszkodowanie przyznano na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 1968 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę inż. B. M. biegłego ds. wywłaszczeń na wniosek Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w Poznaniu Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, a więc wnioskodawcę wywłaszczenia, co należy uznać za niezgodne z wyżej wskazanym przepisem. Niedopełnienie obowiązków z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. powoduje, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Poznania dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa także w zakresie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W tej sytuacji Minister utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. Na decyzję Ministra Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Prezydent Miasta Poznania, Prezydent Miasta Poznania jako starosta powiatu, Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd w Poznaniu i Rodzinny Ogród Działkowy im. [...] w Poznaniu. W obszernych uzasadnieniach złożonych skarg skarżący w pełni podtrzymali zarzuty przedstawione we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucili zapadłym w sprawie decyzjom organu nadzoru nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz błędną ocenę materiału dowodowego, prowadzenia postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania do organów Państwa, tj. naruszenie art. 7 i art. 8 Kpa, naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa przez wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia wywłaszczeniowego mimo braku ku temu podstaw. Skarżący wnieśli o uchylenie obu zaskarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargi Minister Budownictwa wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Poznania wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, Miasta Poznania i Polskiego Związku Działkowców z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006r., nr [...] obie w częściach dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1968r., nr [...] tylko w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], a w pozostałym zakresie skargę oddalił. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawały podstaw do przyjęcia takiego rozstrzygnięcia jakie zapadło przed organami administracji w niniejszej sprawie. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 i 2 oraz powołanych przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość ta była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Na obszarze miasta lub osiedla mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów mógł ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla). Ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Obowiązek ten nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane (art. 6 ust. 1 i 4). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony organowi do spraw wewnętrznych prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Wniosek, który dotyczył wywłaszczenia kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha na inne niż określone w art. 3 ust. 2 tej ustawy, powinien był być zatwierdzony przez ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie (art. 15 ust. 1). O wszczęciu postępowania organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywieszany był na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiane były za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Jeżeli właściciel nieruchomości był cudzoziemcem, zawiadamiało się ponadto o wszczęciu postępowania Ministra Spraw Zagranicznych (art. 16 ust. 1, 2 i 6). Po przeprowadzeniu rozprawy organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Orzeczenie to zapadało na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość była wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządzał odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania (art. 20 ust. 1 i 2). Odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie (art. 21). Powołany w zaskarżonej decyzji art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie zawierał katalogu celów publicznych uzasadniających ewentualnie dokonanie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nie precyzował również pojęcia "niezbędności" nieruchomości do wykonania określonego cel publicznego. W tej sytuacji, badając prawidłowość konkretnego orzeczenia wywłaszczeniowego wydanego na podstawie tej ustawy, zdaniem WSA niezbędne jest odwołanie się do obowiązujących w dacie wydawania decyzji regulacji zawartych w innych ustawach. W niniejszej sprawie będzie to ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117). Stosownie do treści art. 1 ust. 4 tej ustawy pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej. W art. 4, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 3, art. 8 i art. 9 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1949 r. określono, że pracownicze ogrody działkowe tworzy się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszka w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane miały być na ten cel odpowiednie obszary. Obowiązek zakładania ogrodów działkowych ciąży na gminach. Gminie służyło prawo nabycia odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia. Pracowniczy ogród działkowy powinien był obejmować co najmniej 40 działek, każda o obszarze od 100 do 500 m2. Ogrody działkowe powinny być tak położone, aby odległość ich od siedzib pracowników, dla których są przeznaczone, nie powodowała zbytniej straty czasu dla użytkowników. Odnosząc wyżej przywołane przepisy na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że w 1968r., kiedy nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej działki nr [...] każde zadanie gospodarcze, a przede wszystkim inwestycyjne - w świetle dekretu z dnia 1 października 1947r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. Nr 64, poz. 373) mogło być realizowane wyłącznie w ramach narodowego planu gospodarczego przyjętego na dany rok czy na okresy dłuższe (plany roczne i pięcioletnie). Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. Nie ulega wątpliwości, że kwestionowanym orzeczeniem wywłaszczeniowym z 1968r. przedmiotowa działka położona przy ulicy [...] została wywłaszczona w celu urządzenia m.in. na tym terenie ogrodu działkowego. Fakt ten potwierdzają znajdujące się w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych dokumenty (m.in. wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] czerwca 1968 r., zawiadomienie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Poznań - [...] z dnia [...] czerwca 1968r., k. 48 tych akt, zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] lipca 1968r., k. 54 tych akt, pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Poznań - [...] z dnia [...] czerwca 1964r. nr [...] skierowane do Sądu Powiatowego m. Poznania). Z analizy zebranych w sprawie materiałów dowodowych zdaniem Sądu administracyjnego I instancji wynika także, że od 1961r. obowiązywała uchwała Rady Ministrów i Centralnej Rady Związków Zawodowych z dnia 21 lutego 1961 r. w sprawie dalszego rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych w latach 1961 - 1965 (M.P. Nr 26, poz. 122) skierowana do prezydiów wojewódzkich rad narodowych i rad narodowych miast wyłączonych z województw, która zobowiązywała te organy do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogrody działkowe i przeznaczenia w planach zagospodarowania przestrzennego miast i osiedli na lata 1961 - 1965 terenów pod stałe ogrody działkowe o powierzchni odpowiadającej perspektywicznym normom dla ogrodów działkowych. Uchwała ta nakazywała również traktować nowozakładane ogrody działkowe, jako trwałe tereny zielone (§ 1). W mieście Poznań plan na lata 1961 - 1965 przewidywał przeznaczenie dalszych 40 ha ziemi na miejskie ogrody działkowe oraz 50 ha ziemi na przyzakładowe ogrody działkowe (łącznie 90 ha), podczas gdy ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy Uchwały nr 22/183/66 Prezydium rady Narodowej m. Poznania z dnia 17 czerwca 1966r. wynika, ze do dnia jej uchwalenia powierzchnia nowopowstałych ogrodów działkowych wynosiła jedynie 90 ha (§ 1 pkt 2 uchwały), co uznane zostało za stan nieprawidłowy i wymagający podjęcia przez organy administracji szybkich działań mających na celu poprawę w latach 1966 - 1970 tego stanu (§ 1 pkt 3, § 2 pkt 1, § 3 tej uchwały). W aktach sprawy znajduje się również Uchwała nr 30/295/62 Prezydium rady Narodowej m. Poznania z dnia 31 sierpnia 1962r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych na terenie m. Poznania, wydana na podstawie m.in. uchwały Rady Ministrów i Centralnej Rady Związków Zawodowych z dnia 21 lutego 1961r. z treści której wynika, ze Prezydium wyznaczyło pod nowe ogrody działkowe tereny o powierzchni 90 ha wyszczególnione w załącznikach (§ 1 tej uchwały). W dołączonych do uchwały załącznikach nr 1 i 2 znajdują się również wymienione jako teren wyznaczony pod ogrody działkowe nieruchomości położone przy ul. [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] ha. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii dokumentu Prezydium Rady Narodowej m. Poznania zatytułowanego "Ustalenia Realizacyjne Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania", stanowiącego integralną część ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, które to ustalenia zostały zatwierdzone Uchwała nr 33/283/66 z dnia 9 września 1966 r. oraz "Opinii Urbanistycznej" sporządzonej przez dr inż. arch. T. G. z dnia [...] lipca 1999 r. (do której to opinii organ nadzoru, mimo powoływania się przez skarżących na ten dowód we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ogóle się nie ustosunkował, nie dokonał jego oceny, nie wyjaśnił również czy i ewentualnie dlaczego nie uznała za prawidłowe poczynione w tym dokumencie istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia), ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej (Dz. Urz. RN m. Poznania Nr 11, poz. 80) przewidywał lokalizację ogrodów działkowych w nowej części dzielnicy [...] (w dzielnicy zwanej W.) oznaczonej w "Ustaleniach Realizacyjnych Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Poznania" oraz planie zagospodarowania przestrzennego jako jednostka "[...]", na którym to terenie znajdowała się m.in. przedmiotowa działka nr [...]. Plan ten został uchwalony i ogłoszony. Oznacza to, że jego ustalenia wiązały tak strony, jak i organy administracji publicznej. Na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego wydana została przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Poznań [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] marca 1967r. nr [...] (której kserokopia znajduje się w aktach sprawy), z której wynika na jakich terenach urządzony będzie ogród działkowy i na którą powołuje się orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] sierpnia 1968r. Utworzenie miejskiego ogrodu działkowego obejmującego przedmiotową nieruchomość wprowadzono również do budżetu dzielnicy Poznań - [...]. Analizując obowiązujące na dzień wywłaszczenia przepisy prawa, Sąd I instancji stanął na stanowisku, że w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, "niezbędność" o którym mowa w tym przepisie, to taka sytuacja, kiedy przedmiot wywłaszczenia jest wnioskodawcy koniecznie potrzebny do realizacji określonego celu - dopuszczającego wywłaszczenie - gdyż bez tego przedmiotu wywłaszczenia cel ten nie będzie możliwy do osiągnięcia. Biorąc więc pod uwagę przywołane powyżej dokumenty Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zachodzi taka właśnie sytuacja, ponieważ przedmiotowa działka przeznaczona została w planie zagospodarowania przestrzennego i w decyzji o lokalizacji szczegółowej pod miejski ogród działkowy. Inwestycja ta była zaplanowanym i przygotowanym elementem rozwoju miasta Poznania. Niewątpliwie miała ona stanowić elementem infrastruktury gospodarczej i socjalnej nowo powstającej dużej, o charakterze mieszkaniowym części aglomeracji miejskiej. Wypełniała ona także dyspozycję art. 4 ustawa z dnia 9 marca 1949r. o pracowniczych ogrodach działkowych, zgodnie z którą pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszka w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. Ponadto, zgodnie z jej zapisami, pracowniczy ogród działkowy stanowił "urządzenie użyteczności publicznej". W tym stanie faktycznym i prawnym, zdaniem Sądu, brak jest uzasadnionych podstaw do postawienia zarzutu, że decyzja wywłaszczeniowa będąca przedmiotem postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie nie spełniła kryterium niezbędności i to nie tylko na cele użyteczności publicznej, ale także dla realizacji narodowych planów gospodarczych (podobne stanowisko zajął w wyroku z dnia 28 czerwca 2007r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt I OSK 1249/06). Za niezasadny WSA w Warszawie uznał także zarzut, iż wniosek Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Poznań - [...] o wywłaszczenie nieruchomości z dnia [...] czerwca 1968r. nie spełniał wymogów wskazanych w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r., ponieważ nie wskazywał celu wywłaszczenia. Zdaniem zaś Sądu cel ten wprost wynikał z treści punktu 3 i 4 tego wniosku. Fakt ten dodatkowo potwierdza treść "Zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej" z dnia [...] lipca 1968r., w którym organ wyjaśnił, że wywłaszczenie następuje "na cele budowy pracowniczych ogrodów działkowych". Podkreślić należy, że tak określony cel nie budził wątpliwości i nie był kwestionowany ani w postępowaniu wywłaszczeniowym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949r. o pracowniczych ogrodach działkowych wynika, że wywłaszczać pod ogrody działkowe można było tereny "odpowiednie". Pojęcie "odpowiednie" nie zostało przez ustawodawcę odrębnie zdefiniowanie. Należy więc uznać, że ustawodawca używając tego słowa odwoływał się do jego normalnego, powszechnie przyjętego znaczenia. Zgodnie zaś z zawartym w Słowniku Języka Polskiego pod red. prof. dr Mieczysława Szymczaka (PWN Warszawa 1979, tom II) wyjaśnieniem w języku polskim słowo "odpowiedni" oznacza odpowiadający celowi, przeznaczeniu, spełniający wymagane warunki, stosowny dla kogoś, nadający się do czegoś, właściwy, należyty, czyli w rozpatrywanej sprawie: odpowiadający celowi i przeznaczeniu, którymi było utworzenie ogrodu działkowego, spełniający wymagane dla utworzenia ogrodu działkowego warunki zawarte w ustawie z dnia 9 marca 1949r. o pracowniczych ogrodach działkowych, nadający się (właściwy) do utworzenia ogrodu działkowego. Biorąc pod uwagę, że jak wynika z zapisów ewidencji gruntów w chwili wywłaszczenia przedmiotowy grunt w przeważającej części stanowił grunt rolny (w niewielkiej tylko budowlany), niewątpliwie potwierdza to odpowiedniość terenu na utworzenie ogrodów działkowych, co nadto przesądził plan zagospodarowania przestrzennego. Dokonując analizy tego problemu Sąd zwrócił uwagę, że w zgromadzonych w sprawie obszernych materiałach dowodowych znajduje się "Opinia prawna w sprawie interpretacji art. 4 i art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949r. o pracowniczych ogrodach działkowych" opracowana przez prof. dr hab. W. P. z dnia [...] lipca 1999r. W opinii tej dokonana została szczegółowa analiza powołanych przepisów prawa w odniesieniu do przeprowadzonego postępowania o wywłaszczenie spornej nieruchomości. W tej sytuacji organ nadzoru formułując w tym zakresie zarzuty dotyczące prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego winien był, przed podjęciem rozstrzygnięcia, dokonać oceny tej opinii, w szczególności, jako materiału dowodowego na który powołują się skarżący i który zawiera odmienną od dokonanej przez organ ocenę prawną. Stanowisko organu winno zaś znaleźć właściwe odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Niestety w zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek wyjaśnień, z których Sąd (a także wszystkie strony postępowania nieważnościowego) mógłby wywnioskować dlaczego organ nadzoru nie podzielił zawartego w opinii stanowiska, ewentualnie jakie podstawy legły u podstaw, że Minister odmówił temu dokumentowi wiarygodności i mocy dowodowej. W trakcie niniejszego postępowania sądowego, m.in. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2007r. (k. 126 akt sąd), pełnomocnicy uczestnika postępowania podnosili, powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 6 sierpnia 1999r. sygn. akt III RN 77/99, że rażącym naruszeniem prawa było wywłaszczenie z przeznaczeniem na ogrody działkowe nieruchomości stanowiącej gospodarstwo rolne. W dacie wydania orzeczenia wywłaszczeniowego obowiązywał art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952r. zgodnie z którym Polska Rzeczpospolita Ludowa otaczała opieką indywidualne gospodarstwa rolne pracujących chłopów i udziela im pomocy - w celu ochrony przed wyzyskiem kapitalistycznym, zwiększenia produkcji, podwyższenia poziomu rolniczo-technicznego oraz podniesienia ich dobrobytu. Obowiązywały również przepisy rangi ustawowej realizujące zasadę ochrony gospodarstw rolnych i gruntów rolnych (np. przepisy szczególne o dziedziczeniu gospodarstw rolnych zawarte w tytule X ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny, czy przepisy uchwały Rady Ministrów nr 198 z dnia 12 lipca 1966r. w sprawie ochrony użytków rolnych i leśnych, publ. M.P. Nr 40, poz. 200, której przepisy dotyczyły właśnie użytków rolnych znajdujących się na terenach miast i osiadli, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie). Zdaniem Sądu, z przepisów tych nie można jednak wywieść zakazu wywłaszczania takich nieruchomości. Stanowią one jedynie, że w tego typu sytuacjach obowiązywał szczególny tryb postępowania zmierzający do jak najpełniejszego uwzględnienia deklarowanej przez Państwo ochrony produkcji rolnej. W niniejszej sprawie, z akt wywłaszczeniowych wynika natomiast, że przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego prowadzone było w tym zakresie odpowiednie postępowanie. Potwierdza to treść pkt 4 wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z dnia [...] czerwca 1968r. z którego wynika, że przedmiotowy grunt klasy IVa, na dzień złożenia wniosku, nie był rolniczo uprawiany. Kwestia przekształcenia tego gruntu rolnego w ogród działkowy została natomiast pozytywnie zaopiniowana w dniu 23 kwietnia 1968r. przez Zespół Koordynacyjny d/s Ochrony Użytków Rolnych (powołany na podstawie uchwała Rady Ministrów nr 198 z dnia 12 lipca 1966r.). Z analizy zebranych w sprawie materiałów dowodowych w ocenie Sądu I instancji wynika, że brak było podstaw do uznania za zasadny zarzut naruszenia przez organ wywłaszczeniowy art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem WSA w Warszawie w wyżej podniesionych przez Sąd, istotnych kwestiach, zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania nadzorczego. Brak także dowodów na to, że organ nadzorczy prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. Takie prowadzenie przez Ministra postępowania skutkującego zastosowaniem nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej narusza obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób niewątpliwie mający wpływ na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Jednak nie wszystkie zarzuty zawarte w złożonych skargach Sąd uznał za uzasadnione. Przedmiotem oceny organu nadzoru było orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania z dnia 31 sierpnia 1968r. wywłaszczające na rzecz Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość i jednocześnie ustalające wysokość odszkodowania za tą nieruchomość. W myśl art. 21 ustawy z 1958r. ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak zaś wynika z treści "Zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej" z dnia [...] lipca 1968r. rozprawa administracyjna w niniejszej sprawie została wyznaczona na dzień [...] sierpnia 1968 r. Ze sporządzonej w dniu [...] sierpnia 1968r. odręcznej "Notatki służbowej" wynika, że w tym terminie rozprawa nie odbyła się, a jej następny termin został w tej notatce wyznaczony na dzień [...] sierpnia 1968 r. W aktach sprawy znajduje się datowany na dzień [...] sierpnia 1968 r. "Protokół rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawcze" zarządzonej przez Urząd Spraw Wewnętrznych - Prezydium Rady Narodowej miasta Poznania pismem z dnia [...] lipca 1968r. Z treści tego protokołu wynika, że brali w niej udział jedynie przedstawiciel Urzędu Spraw Wewnętrzny oraz dwóch przedstawicieli wnioskodawcy, czyli Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Poznań - [...]. W przeprowadzonej rozprawie nie brał udziału żaden biegły. Z uzasadnienia orzeczenia wywłaszczeniowego wynika, że określając odszkodowanie organ "przyjął opinię biegłego mgr inż. G. K. oraz inż. B. M.". Jak słusznie stwierdził organ nadzoru operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 1968r., sporządzony został przez rzeczoznawcę inż. B. M. biegłego ds. wywłaszczeń na wniosek Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w Poznaniu Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, a więc wnioskodawcę wywłaszczenia. Również "Opinii w sprawie szacowania wartości nieruchomości stanowiącej własność K. P." mgr inż. G. K. z dnia [...] sierpnia 1966r. została wykonana jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, również na zlecenie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w Poznaniu. Takie działanie organu wywłaszczeniowego stoi w sprzeczności z wyżej wskazanym przepisem i powoduje, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...] sierpnia 1968r. w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Podkreślić również należy, że dopuszczając do udziału w niniejszym postępowaniu W. K., organ wykonał wydane w tym zakresie zalecenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 21 czerwca 2005r. sygn. akt I SA 1738/03. Wyjaśnić jednak trzeba, że obecnie na skutek wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2005r. sygn. akt [...], ponownie uległ zmianie stan prawny rozpatrywanej sprawy. Dokonując kontroli prawidłowości przeprowadzonego postępowania Sąd stwierdził, że organ nadzoru naruszył przywołane na wstępie przepisy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 kwietnia 2002r. sygn. akt I SA 616/01, I SA 630/01 Naczelny Sąd Administracyjny podniósł bowiem, że w zaskarżonej wówczas decyzji (oraz utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej) organ nie poczynił samodzielnych ustaleń, nie ustosunkował się do przedstawionych, istotnych dla sprawy dowodów i argumentów prawnych zawartych we wnioskach o ponowne rozpoznanie sprawy, przez co nie dokonał stosownych ustaleń, co do istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i zalecił przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w sposób jednoznaczny ustalić, a następnie rozpatrzyć cały materiał dowody i dopiero wtedy ocenić, czy kwestionowane orzeczenie rażąco narusza prawo. Sąd uznał, że organ nadzoru musi odnieść się konkretnie do poszczególnych dowodów. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli: B. N., Miasto Poznań oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta Poznania jako miasta na prawach powiatu wykonujący zadania starosty. Pełnomocnik B. N. zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenie: art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez bezpodstawne przyjęcie, że wywłaszczenie nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr[...] było niezbędne dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz art. 6 ust. 1 i 4 ww. ustawy przez bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie organy orzekające o wywłaszczeniu miały prawo całkowicie pominąć jedną ze współwłaścicielek wywłaszczonej nieruchomości, zarówno na etapie negocjacji, jak i samego postępowania wywłaszczeniowego przy tym osobę nie mająca doświadczenia ze wglądu na młody wiek, art. 15 ust. 1 wskazanej ustawy przez bezzasadne przyjęcie, że wniosek o wywłaszczenie odpowiadał wymogom ww. przepisu, podczas, gdy w rzeczywistości uchybiał im, wobec czego bez jego uzupełnienia nie powinno w ogóle dojść do wszczęcia ustępowania wywłaszczeniowego i w konsekwencji nie powinno dojść do wydania orzeczenia o wywłaszczeniu, art. 107 § 1 Kpa przez błędną jego interpretację, polegająca na bezpodstawnym przyjęciu, że z samej istoty zastępstwa wynika upoważnienie do podpisywania decyzji administracyjnych przez zastępcę piastuna kompetencji organu w zastępstwie samego piastuna kompetencji organu, naruszenie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu, i to z tego względu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił w części skargę na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006r. i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2006r, pomimo tego, że decyzje te nie są dotknięte żadnymi z wad wymienionych w tym przepisie. Dalej pełnomocnik skarżącej w sposób obszerny uzasadnił przedstawione zarzuty. Z kolei wnoszący skargę kasacyjną Miasto Poznań i Skarb Państwa – Prezydent Miasta Poznania jako miasta na prawach powiatu wykonujący zadania starosty zarzucili naruszenie artykułu 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu w niniejszej sprawie, iż brak udziału biegłego w rozprawie wywłaszczeniowej stanowi rażące naruszenie tego przepisu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Polskiego Związku Działkowców wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej B. N. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wskazał, że zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów ustawy z 1958r. nie określa, czy naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego nastąpiło przez ich błędną wykładnię, czy przez niewłaściwe zastosowanie. Za chybiony należy uznać zdaniem PZD podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 15 ust. 1 ustawy z 1958 roku oraz art. 107 § 1 Kpa. Przepisy te, regulujące postępowanie administracyjne, nie mają bowiem zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. N., Miasto Poznań oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta Poznania jako miasta na prawach powiatu wykonujący zadania starosty wnieśli o jej oddalenie wskazując, iż zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie określa czy naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego nastąpiło przez błędną ich wykładnię czy też przez niewłaściwe zastosowanie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż zarzucając naruszenia przepisów ustawy jej autor w rzeczywistości polemizuje jedynie z oceną stanu faktycznego sprawy oraz ze stanowiskiem zawartym w wyroku. Brak jest natomiast uzasadnienia na czym to naruszenie przepisów prawa materialnego miałoby polegać. Za uzasadniony też nie może zostać uznany zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów art. 15 ust. 1 Ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na okoliczność, iż przepisy te mają zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, a nie sądowoadministracyjnym. Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009r. pełnomocnicy B. N., Miasta Poznania oraz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Poznania jako miasta na prawach powiatu wykonujący zadania starosty podtrzymali swoje stanowisko zawarte w skargach kasacyjnych i w odpowiedziach na skargę kasacyjną. Ponadto pełnomocnik PZD podtrzymał swój pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę kasacyjną B. N., wnosząc o jej oddalenie oraz o uwzględnienie skarg kasacyjnych Miasta Poznania oraz Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Poznania jako miasta na prawach powiatu wykonujący zadania starosty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne - w zakresie sformułowanych w nich zarzutów - nie zasługują na uwzględnienie. Zarówno skargi kasacyjne jak i skargi skierowane wcześniej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie dotyczą postępowania zwykłego, ale nadzwyczajnego, dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Inne są kryteria oceny naruszenia prawa w jednym, a inne w drugim postępowaniu. Oceniając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przeprowadził kontrolę co do zgodności z prawem mając na względzie, czy w sprawie zostały naruszone przepisy prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności (art. 156 § 1 Kpa). Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji jest adekwatne do rodzaju badania legalności jakie Sąd miał obowiązek przeprowadzić. Przede wszystkim na wstępie należy podkreślić, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 16 Kpa, jest zasada trwałości decyzji administracyjnej. Uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Jedną z takich możliwości przewiduje art. 156 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji w ściśle w tym przepisie określonych sytuacjach. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione w sposób enumeratywny i jedną z nich jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Uważa się zaś, że przepis enumeratywny i wyczerpujący, a nie jedynie przykładowy, winien być interpretowany ścieśniająco, a contrario jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna Tak skatalogowany przepis art. 156 Kpa stanowi zbiór wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznej, wyrażonej w art. 16 Kpa. Exceptiones non sunt extendendae (wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco) zaś to powszechnie uznawany kanon wykładni prawniczej. Rozważania w niniejszej sprawie należy rozpocząć od przybliżenia trybu postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości obowiązującego w czasie wydawania decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Poznania Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia [...] sierpnia 1968r. Art. 3 ustawy ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowił, iż "wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych". Dalej w ust. 2 wskazanego przepisu ustawodawca wskazywał, że "na obszarze miasta lub osiedla może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla)". Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 ww. ustawy "ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. (...)". Ustęp 4 omawianego przepisu natomiast stanowił, że "obowiązek określony w ust. 1 nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane". Tak więc wszczęcie postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, który został zgłoszony organowi do spraw wewnętrznych prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Zgodnie natomiast z treścią przepisu art. 15 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, który został zgłoszony naczelnikowi powiatu. Wniosek dotyczący wywłaszczenia kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha na inne niż określone w art. 3 ust. 2 cele, powinien być zatwierdzony przez ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie. We wniosku należało wskazać: nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, jeżeli dla nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta lub zbiór dokumentów; cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel; powierzchnię nieruchomości, a jeżeli wywłaszczeniem ma być objęta część nieruchomości - powierzchnię zarówno części, jak i całości; dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania nieruchomości z opisem, co się na nieruchomości znajduje; lokale zastępcze, jakie powinny być dostarczone osobom, które zajmują pomieszczenia w budynku znajdującym się na nieruchomości, oraz sposób, w jaki ubiegający się o wywłaszczenie zamierza dostarczyć tych lokali; osobę właściciela nieruchomości i miejsce jego zamieszkania, jeżeli jest znane, lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim osoba ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, a osoby właściciela nie można ustalić; wyniki rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości z wymienieniem ceny żądanej przez właściciela i ofiarowanej mu przez wnioskodawcę albo przeszkody do prowadzenia rokowań; środki lub kredyty, którymi ubiegający się o wywłaszczenie rozporządza na zapłacenie odszkodowania. O wszczęciu postępowania naczelnik powiatu zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia był wywieszany na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiało się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Jeżeli właściciel nieruchomości był cudzoziemcem, należało zawiadomić o wszczęciu postępowania Ministra Spraw Zagranicznych. Z kolei art. 20 i 21 omawianej ustawy stanowił, iż po przeprowadzeniu rozprawy naczelnik powiatu wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Decyzja zapadała na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość był wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania. Naczelnik powiatu mógł przed wydaniem decyzji zarządzić ponownie rozpatrzenie przez właściwe organy celowości i prawidłowości lokalizacji oraz ewentualne przedstawienie przez wnioskodawcę możliwości innej lokalizacji; mógł również wystąpić do ministra właściwego dla wnioskodawcy o oświadczenie się co do niezbędności objęcia wywłaszczeniem nieruchomości w rozmiarze określonym we wniosku o wywłaszczenie. Odszkodowanie ustało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Pełnomocnik Beaty Nowińskiej zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przez bezpodstawne przyjęcie, że wywłaszczenie nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...] było niezbędne dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z wyżej przedstawionym zarzutem. Biorąc pod uwagę treść wskazanego powyżej przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości należy stwierdzić, że regulacja ta nie zawierała katalogów celów publicznych uzasadniających ewentualne dokonanie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W cytowanej ustawie brak również wskazówek interpretacyjnych co do terminu "niezbędności" nieruchomości dla realizacji celu publicznego. W związku z tym, dokonując oceny legalności orzeczenia z 1968r., koniecznym stało się odwołanie do obowiązujących w dacie wydania tego rozstrzygnięcia uregulowań prawnych zawartych w innych ustawach. W niniejszym postępowaniu będzie to ustawa z dnia 9 marca 1949r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 18 poz. 117). Stosownie do przepisów ówcześnie obowiązującej ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, pracowniczy ogród działkowy był "urządzeniem użyteczności publicznej" (art. 1 ust. 4), przy czym pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. Ustawa stanowiła równocześnie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane będą na ten cel "odpowiednie obszary" (art. 4) oraz, że gminie służy prawo nabycia na ten cel "odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia" (art. 7 ust. 3). Oznaczało to, że w sytuacji, w której zaistniały okoliczności określone w art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, na gminach ciążył obowiązek podejmowania działań mających na celu zakładanie takich ogrodów. Zdaniem Składu Orzekającego ma rację Sąd I instancji, że w 1968r., kiedy to nastąpiło wywłaszczenie przedmiotowej działki nr [...] każde zadanie gospodarcze, a przede wszystkim inwestycyjne - w świetle dekretu z dnia 1 października 1947r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. Nr 64, poz. 373) mogło być realizowane wyłącznie w ramach narodowego planu gospodarczego przyjętego na dany rok czy na okresy dłuższe. Oznacza to z kolei, iż nabycie nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało zawsze dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezspornym jest, że orzeczeniem wywłaszczeniowym z 1968r. działka położona przy ulicy [...] została wywłaszczona w celu urządzenia m.in. na tym terenie ogrodu działkowego. Fakt ten znajduje potwierdzenie w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych. Słusznie także wskazuje WSA w Warszawie, że z analizy zebranych w sprawie materiałów dowodowych wynika, iż od 1961r. obowiązywała uchwała Rady Ministrów i Centralnej Rady Związków Zawodowych z dnia 21 lutego 1961r. w sprawie dalszego rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych w latach 1961 - 1965 (M.P. Nr 26, poz. 122) skierowana do prezydiów wojewódzkich rad narodowych i rad narodowych miast wyłączonych z województw, która zobowiązywała te organy do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogrody działkowe i przeznaczenia w planach zagospodarowania przestrzennego miast i osiedli na lata 1961 - 1965 terenów pod stałe ogrody działkowe o powierzchni odpowiadającej perspektywicznym normom dla ogrodów działkowych. Uchwała ta nakazywała również traktować nowozakładane ogrody działkowe, jako trwałe tereny zielone (§ 1). W mieście Poznań plan na lata 1961 - 1965 przewidywał przeznaczenie dalszych obszarów ziemi na miejskie ogrody działkowe oraz na przyzakładowe ogrody działkowe (łącznie 90 ha). Ponadto w aktach sprawy znajduje się Uchwała nr 30/295/62 Prezydium Rady Narodowej Poznania z dnia 31 sierpnia 1962r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych na terenie miasta, z treści której wynika, iż Prezydium wyznaczyło pod nowe ogrody działkowe tereny o powierzchni 90 ha wyszczególnione w załącznikach (§ 1 tej uchwały). W dołączonych do uchwały załącznikach nr 1 i 2 znajdują się również wymienione jako teren wyznaczony pod ogrody działkowe nieruchomości położone przy ul. [...]. Utworzenie miejskiego ogrodu działkowego obejmującego przedmiotową nieruchomość wprowadzono również do budżetu dzielnicy Poznań - [...]. Tak więc Naczelny Sąd Administracyjny uważa, że mając na uwadze wskazane powyżej dokumenty, Sąd I instancji zasadnie uznał, iż w niniejszej sprawie zachodzi w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości sytuacja "niezbędności", ponieważ przedmiotowa działka przeznaczona została w planie zagospodarowania przestrzennego i w decyzji o lokalizacji szczegółowej pod miejski ogród działkowy. Lokalizacja ogródków działkowych była zaplanowanym i przygotowanym elementem rozwoju miasta Poznania i z całą pewnością miała ona stanowić elementem infrastruktury gospodarczej i socjalnej nowo powstającej części aglomeracji miejskiej. Ponadto, pracowniczy ogród działkowy zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami stanowił "urządzenie użyteczności publicznej". W tym stanie sprawy, zdaniem NSA, brak jest uzasadnionych podstaw do postawienia zarzutu, że decyzja wywłaszczeniowa będąca przedmiotem postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie nie spełniła kryterium niezbędności i to nie tylko na cele użyteczności publicznej, ale także dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również za niezasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 6 ust. 1 i 4 ww. ustawy przez bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie organy orzekające o wywłaszczeniu miały prawo całkowicie pominąć jedną ze współwłaścicielek wywłaszczonej nieruchomości, zarówno na etapie negocjacji, jak i samego postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z treścią tego przepisu ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W przypadku zawierania umowy zamiany przez przedsiębiorstwo państwowe jest wymagana zgoda naczelnika powiatu, na terenie którego położona jest nieruchomość. Obowiązek ten nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane. Przenosząc powyższą regulację na grunt przedmiotowej sprawy, należy wskazać, iż jak wynika z treści zgromadzonego materiału dowodowego Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Poznań [...] pismem z dnia [...] września 1967r. (pisma tego nie ma w aktach archiwalnych) zwrócił się do N. P., żony hipotecznego właściciela K. P., jako jego spadkobiercy, o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Z akt administracyjnych wynika, że kolejne pismo skierowane do N. P. z dnia [...] maja 1968r. powróciło już z adnotacją doręczyciela, że wyjechała ona na stałe do RFN. Fakt wyjazdu do Niemiec N. P. (a później również M. P.) nie jest kwestią sporną w sprawie. W tej sytuacji należy zaznaczyć, że żaden przepis ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie nakładał na ubiegającego się o wywłaszczenia obowiązku, w przypadku zmiany adresu zamieszkania właściciela (posiadacza) nieruchomości w trakcie trwania postępowania negocjacyjnego zmierzającego do zawarcia dobrowolnej umowy cywilnoprawnej, do jego samodzielnego poszukiwania i ustalania nowego adresu zamieszkania. Wręcz przeciwnie z brzmienia wskazanej powyżej regulacji wynika, że obowiązek określony w art. 6 ust. 1 tego przepisu nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane. W przedmiotowej sprawie na skutek braku informacji o wyjeździe oraz niepozostawieniu przez N. P. nowego adresu pobytu lub adresu korespondencyjnego, jej miejsce pobytu nie było znane, a co za tym idzie rokowania z N. P. natrafiły na przeszkody trudne do pokonania i nie mogły być dalej prowadzone we wskazanym powyżej trybie. Ponadto nieobecność stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, o ile strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), nie zaś przesłankę uzasadniająca stwierdzenie nieważności. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 15 ust. 1 wskazanej ustawy przez bezzasadne przyjęcie, że wniosek o wywłaszczenie odpowiadał wymogom ww. przepisu, podczas, gdy w rzeczywistości uchybiał im, wobec czego bez jego uzupełnienia nie powinno w ogóle dojść do wszczęcia ustępowania wywłaszczeniowego i w konsekwencji nie powinno dojść do wydania orzeczenia o wywłaszczeniu. Zdaniem Składu Orzekającego cel ten wprost wynikał z treści punktu 3 i 4 wniosku. Okoliczność tę dodatkowo potwierdza treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 12 lipca 1968r., w którym to organ wyjaśnił, że wywłaszczenie następuje "na cele budowy pracowniczych ogrodów działkowych". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak określony cel nie budził i nie budzi wątpliwości oraz nie był kwestionowany w postępowaniu wywłaszczeniowym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za bezzasadny zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 107 Kpa poprzez jego błędną interpretację polegająca na przyjęciu, że z samej istoty zastępstwa wynika upoważnienie do podpisywania decyzji administracyjnych przez zastępcę piastuna kompetencji organu w zastępstwie samego piastuna kompetencji organu. Dokonując oceny zarzutu podpisania decyzji z 1968r. przez zastępcę kierownika wydziału, należy wskazać na treść obowiązującej wówczas ustawy z dnia 25 stycznia 1958r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5 poz. 16). Zgodnie z przepisami tej ustawy (zwłaszcza art. 59) organem nie był kierownik, lecz organem był wydział. Oznacza to, że Sąd I instancji słusznie uznał, że nie było przeszkód prawnych aby wskazaną powyżej decyzję podpisał zastępca kierownika wydziału. Za niezasadny Skład Orzekający uznał również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu w niniejszej sprawie, iż brak udziału biegłego w rozprawie wywłaszczeniowej stanowi rażące naruszenie tego przepisu. Mając na uwadze treść wyżej wskazanych przepisów ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jak wynika z treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] lipca 1968r. rozprawa administracyjna w niniejszej sprawie została wyznaczona przez organ administracji na dzień [...] sierpnia 1968r. Ze sporządzonej w dniu [...] sierpnia 1968r. notatki służbowej wynika, że w tym terminie rozprawa się nie odbyła, a jej następny termin został wyznaczony na dzień [...] sierpnia 1968r. W aktach sprawy znajduje się datowany na dzień [...] sierpnia 1968r. "Protokół rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawcze" zarządzonej przez Urząd Spraw Wewnętrznych - Prezydium Rady Narodowej pismem z dnia [...] lipca 1968r. Z treści tego protokołu jednoznacznie wynika, iż brali w niej udział jedynie przedstawiciel Urzędu Spraw Wewnętrzny oraz dwóch przedstawicieli wnioskodawcy, czyli Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Poznań - [...]. W przeprowadzonej rozprawie nie brał udziału żaden biegły. Z uzasadnienia orzeczenia wywłaszczeniowego wynika, że określając odszkodowanie organ mimo to oparł się na opinii biegłego. Jak słusznie stwierdził organ nadzoru operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 1968 r., sporządzony został przez rzeczoznawcę działającego na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Skład Orzekający zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż takie działanie organu wywłaszczeniowego stoi w oczywistej sprzeczności z wyżej wskazanym przepisem i powoduje, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. Poznania z dnia [...] sierpnia 1968r. w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że cel wywłaszczenia, jego niezbędność i dopuszczalność wbrew twierdzeniom skarżących zostały przez Sąd I instancji wykazane w sposób wystarczający we wnikliwym i prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu. WSA w Warszawie wskazał także na wszystkie elementy odnoszące się do podstaw wywłaszczenia. Wywłaszczenie zaś spełnia wszystkie przesłanki zawarte w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz ustawie z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest zgodne z art. 153 ppsa i pozostaje w zgodzie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wcześniejszych rozstrzygnięciach sądów administracyjnych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowe skargi kasacyjne nie dostarczają uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zawartych w nich żądań, działając na podstawie przepisu art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 207 ww. ustawy z uwagi na całokształt okoliczności sprawy, fakty związane z przebiegiem postępowania, przenikaniem się interesów stron w różnym zakresie i na różnych etapach postępowania.