II SA/Kr 1153/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [....] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego A.B. kwotę 1058,67 zł (tysiąc pięćdziesiąt osiem złotych sześćdziesiąt siedem groszy), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia (....), znak (....) ustalił w stosunku do A.B. - zbywcy niezabudowanej części nieruchomości gruntowej, położonej w K. , oznaczonej jako działka nr ...... o powierzchni 0,1811 ha, obr........., objętej księgą wieczystą nr (....) oraz udziału wynoszącego 1/3 część niezabudowanej nieruchomości gruntowej, położonej w K. , oznaczonej jako działka nr ...... o powierzchni 0,0513 ha, obr. ......objętej księgą wieczystą nr ..........jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) w wysokości .......Jako podstawę prawną wskazano art. 36 ust. 4, art. 37 ust. l, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 póz. 717; ze zm.), uchwały Nr (....) Rady Miasta K. z dnia (.....) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "(....) " (Dz. Urz. Woj. .......z dnia.........) oraz art. 104 k.p.a. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ wskazał, iż A.B. dokonał zbycia opisanych wyżej nieruchomości w dniu (....) . Przedmiotowe nieruchomości podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "(....)", zatwierdzonego uchwałą nr (....) Rady Miasta K. z dnia (....) (Dz. Urz. Woj. ......z dnia (....) , Nr......), obowiązującym od dnia(.....) . Prezydent Miasta K. wskazał przy tym, na jakiego przeznaczenia terenach znajdują się przedmiotowe nieruchomości, oraz zwrócił uwagę, iż zgodnie z § 28 uchwały w sprawie planu miejscowego, stawka procentowa, służąca naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego, wynosi 30%. Następnie organ przytoczył treść art. 36 ust. 4 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, iż do ustalenia renty planistycznej niezbędne jest wystąpienie łącznie trzech przesłanek- wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu, określenia w planie miejscowym stawki procentowej, będącej podstawą ustalenia wysokości renty, a także zbycia nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie planu, przy czym w niniejszej sprawie przesłanki takie zachodzą. Następnie Prezydent Miasta K. powołał się na treść operatów szacunkowych, sporządzonych dla obu nieruchomości, wskazując na ich wykonanie zgodnie z normami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami wykonawczymi, a także obszernie przedstawiając rezultaty dokonanej przez biegłego wyceny, które stały się podstawą wyliczenia kwoty renty planistycznej, ustalonej w stosunku do A.B. Z powyższą decyzją nie zgodził się A.B., wnosząc w terminie odwołanie, w którym domagał się ponownego, wnikliwego i szczegółowego rozpatrzenia sprawy. Skarżący podniósł, iż do sprzedaży doszło tylko dlatego, że Uniwersytet (....) w K. skupował te tereny na "(....) ". Opisał przebieg negocjacji w sprawie zbycia działek, wymieniając dokumenty, jakie strona kupująca poleciła zgromadzić, podkreślając, iż nie było wśród nich zaświadczenia o przeznaczeniu terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w akcie notarialnym - umowie sprzedaży zapisane jest takie zaświadczenie, które było wydane (.....) w zawarcia umowy. Zarzucił, iż nie zdawał sobie sprawy, że zaświadczenie jest istotne. Wskazał następnie, iż podczas zawierania umowy notariusz informował go wyłącznie o obowiązku zapłaty podatku od czynności cywilno-prawnych, jednocześnie odpowiadając twierdząco na pytanie, czy są to wszystkie opłaty związane z transakcją. O rencie planistycznej skarżący miał się dowiedzieć (.....) otrzymując zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Skarżący zakwestionował także wysokość uchwalonej stawki renty planistycznej, a nadto zarzucił, że organ naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie zgodził się z wyceną, dokonaną w operatach szacunkowych, wniósł o przeprowadzenie konfrontacji z pracownikiem Uniwersytetu (....) , prowadzącym negocjacje przez zawarciem umowy sprzedaży, a także zarzucił, że ani notariusz nie poinformował o należnej opłacie, ani Prezydent Miasta K. nie informował ludności o ustaleniu wysokości renty planistycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia (.....) , znak (....) działając na mocy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust.3, ust.4, ust 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło najważniejsze motywy orzeczenia organu pierwszej instancji oraz streściło zarzuty podniesione w odwołaniu. Następnie wskazało, iż ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ma oparcie w przepisach art. 36 i 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, oraz skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych ustawy, a w końcu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał na ustaloną stawkę procentową renty planistycznej oraz przewidzianego planem miejscowym przeznaczenia terenów, na których położone są przedmiotowe działki. W dalszej kolejności Kolegium poddało analizie sposób ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Który- w jego ocenie- nastąpił zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, stwierdzając iż operat szacunkowy został sporządzony na zlecenie Gminy Miejskiej K. przez osobę do tego uprawnioną . Stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży, jak też stało się w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy wskazał także, iż sposób dokonania wyceny odpowiada wymogom, określonym w art. 67 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3 pkt 5 oraz art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 20004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego w zawiadomiono go o wszystkich istotnych dla postępowania czynnościach i terminach. W aktach sprawy znajdują się pisemne potwierdzenia wypełnienia ustawowego obowiązku informowania stron postępowania. Kolegium wskazało także, iż redakcja art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przesądza o obowiązku a nie możliwości naliczenia opłaty. Oznacza to ,że w chwili zaistnienia przesłanek ustawowych odnoszących się do faktów i sytuacji prawnych, organ obligatoryjnie wydaje decyzję ustalającą opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest naliczana niezależnie i obok opłat notarialnych .oraz z tytułu czynności cywilnoprawnych. Wynika stąd, że zaistniały określone prawem przesłanki ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Od powyższej decyzji skargę w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł A.B. , domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił, iż przy zawarciu umowy sprzedaży nieruchomości został poinformowany wyłącznie o obowiązku uiszczenia podatku od czynności cywilnoprawnych, natomiast pozostałe opłaty, związane z umową, miał ponosić Uniwersytet ,,( ....)" , a notariusz zapewnił, że wszelkie opłaty z tytułu czynności prawnej zostały już uregulowane. Domagał się, aby przy ocenie wzrostu wartości nieruchomości została uwzględniona rzeczywista kwota uzyskana za przedmiotowe działki, ponieważ w momencie uchwalenia planu miejscowego znalazły się one na terenach przeznaczonych dla usług nauki i parku technologicznego, co nie tylko ograniczyło ich wykorzystanie w dotychczasowy sposób, ale jednocześnie uniemożliwiło sprzedaż nieruchomości na wolnym rynku. Zdaniem A.B. , nie można uznać, że taki sposób działania organów jest zgodny z art. 21 Konstytucji RP, chroniącym własność i prawo dziedziczenia. Skarżący zakwestionował również ustalenia operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia opłaty planistycznej. Jego zdaniem wartość nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została zawyżona. Operat szacunkowy- jak każdy dowód w postępowaniu administracyjnym- winien podlegać ocenie organu, natomiast w niniejszej sprawie powołano się jedynie na konkluzję, wyrażoną przez biegłego, bez sprawdzenia, na jakich przesłankach została ona oparta oraz bez kontrolowania prawidłowości zaprezentowanego w operacie sposobu rozumowania. W tym zakresie organy nie wzięły również pod uwagę zastrzeżeń, zgłoszonych uprzednio odnośnie operatu. W ocenie A.B. , w niniejszej sprawie opinia biegłego wymagała takiej analizy, albowiem do wyceny przyjęto jako porównawcze działki mieszkaniowe, które mogą zostać sprzedane na wolnym rynku, nadto sporne nieruchomości mają mniej korzystną lokalizację niż działki porównawcze. Skarżący zarzucił także, że tak duże zróżnicowanie stawek opłaty planistycznej może być niezgodne z obowiązującymi przepisami. W konkluzji A.B. podniósł zarzut naruszenia art. 31 ust.3, art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 20 Konstytucji RP, a także art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., co jej zdaniem miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując poczynione w sprawie ustalenia faktyczne oraz ocenę ich zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz k.p.a. Powtórzyło najważniejsze motywy rozstrzygnięcia, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując następnie, iż zakwestionowany operat szacunkowy został zbadany pod kątem zgodności z przepisami prawa. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP, Kolegium wskazało, iż podstawa prawna do ustalenia wysokości stawki renty planistycznej nie została dotąd zmieniona czy uchylona, podobnie jak zapisy planu miejscowego. Normy te mają charakter wiążący i nie pozostawiają organom administracji możliwości wyboru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 152 p.p.s.a., sąd określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane. Oceniając zaskarżoną decyzję, w pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, iż w odwołaniu, które zainicjowało postępowanie drugoinstancyjne w kontrolowanej sprawie, A.B. podkreślił, iż nie zgadza się z opinią i wyceną rzeczoznawcy co do wartości działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczyło się do wskazania, iż jego zdaniem wycena sprzedanej nieruchomości została przeprowadzona zgodnie z przepisami prawa, a także w terminie, umożliwiającym stronom zapoznanie się z nią. W tym miejscu zaznaczyć należy, że zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis ten znajduje rozwinięcie w art. 107 § 3 k.p.a., stanowiącym, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. na mocy art. 140 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie przed organem administracji publicznej drugiej instancji, tym bardziej, iż postępowanie administracyjne cechuje się pełną dwuinstancyjnością (art. 15, art. 138 k.p.a.), przyznającą organowi odwoławczemu kompetencję do rozpatrzenia sprawy ponownie, w całości, oraz do jej rozstrzygnięcia co do istoty. Trzeba ponadto wskazać, iż z dyspozycji art. 77 § 1 k.p.a. wynika ciążący na organie obowiązek nie tylko zebrania, ale i wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu z brzmienia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, iż uzasadnienie decyzji- także decyzji odwoławczej - nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. Jeżeli przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 roku, sygn. akt III SA/Wa 180/05, publ.: "Lex Omega" nr 166546). Natomiast zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 roku, sygn. akt l SA/Lu 21/98, "Lex Omega" nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 274/97,: "Lex Omega" nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 roku, sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109). Rozpoznający niniejszą sprawę skład Sądu w całej rozciągłości powyższy pogląd podziela. Przenosząc zaprezentowane rozważania teoretyczne na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie spełniło tak rozumianych wymogów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący w swoim odwołaniu podniósł, iż nie zgadza się z kwotą, wskazaną w operatach szacunkowych, będących w niniejszej sprawie podstawą ustaleń faktycznych, przy czym bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy twierdzenia takie zgłaszał bądź mógł zgłosić w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, albowiem przepisy k.p.a. nie przewidują instytucji prekluzji w zakresie zgłaszania żądań i twierdzeń. Tymczasem organ odwoławczy poprzestał wyłącznie na ogólnikowym stwierdzeniu, że operaty szacunkowe zostały sporządzone zgodnie z właściwymi przepisami prawa, nie wskazując szerzej motywów takiej oceny, ani też nie odnosząc się do trafności wniosków wyceny. Operat szacunkowy, winien podlegać wszechstronnemu i wnikliwemu rozważeniu (art. 77 § 1 k.p.a.) w dokładnie taki sam sposób, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym, tym bardziej w sytuacji, kiedy wartość takiego dowodu została zakwestionowana przez stronę. W ocenie Sądu fragment uzasadnienia decyzji odwoławczej, odnoszący się do zarzutu podniesionego wobec wyceny wartości nieruchomości, nie czyni zadość wymogom prawa procesowego. Sąd miał na uwadze, iż skarżący w odwołaniu nie wyartykułował w zasadzie żadnego uzasadnienia wobec podniesionego zarzutu, ograniczając się do stwierdzenia, iż z operatem się nie zgadza. Uzasadnienie takie zawiera jednak skarga, inicjująca niniejsze postępowanie sądowe, przy czym warto wskazać, iż podniesione na tym etapie przez skarżącego okoliczności, takie jak będące następstwem uchwalenia planu miejscowego ograniczenie możliwości zabudowy przedmiotowych działek, a co za tym idzie- możliwości zbycia ich na wolnym rynku, jawią się jako przekonujące i istotnie mogą świadczyć o wadach operatów szacunkowych. Jednakże na obecnym etapie postępowania nie da się tej kwestii rozstrzygnąć jednoznacznie, a podkreślić trzeba, że rzeczą sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli nad działalnością administracji publicznej, nie zaś wyręczanie jej organów w tej działalności. W niniejszej sprawie Sąd nie widzi podstaw do zastępowania organu odwoławczego w rozstrzygnięciu omawianego zarzutu oraz dokonania oceny dowodów z operatów szacunkowych, tym bardziej, iż w przypadku opinii biegłego ocena taka mogłaby okazać się niemożliwa, jeżeli do jej przeprowadzenia konieczne byłoby żądanie uzupełnienia opinii w formie pisemnej czy ustnej, albowiem takich dowodów sądowi administracyjnemu przeprowadzać nie wolno (arg. ex art. 106 § 3 p.p.s.a.). W zaistniałej zatem sytuacji niezbędne było uchylenie zaskarżonej decyzji, zaś ocena wartości dowodowej operatów szacunkowych - z uwzględnieniem zarzutu wyrażonego w odwołaniu i skardze-winna nastąpić w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania przed organem drugiej instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak na wstępie, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 p.p.s.a., o kosztach rozstrzygając na podstawie 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.