VI SA/Wa 1696/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2007 roku, Nr [...] znak [...] o odmowie udzielenia C. Sp z o.o. z siedzibą w W., dalej zwanej skarżącą, zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego (słupa). Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 8 marca 2007 roku skarżąca zmieniła swój wniosek z dnia 9 listopada 2006 roku skierowany do Zarządu Dróg Miejskich w W., dalej ZDM, dotyczący zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w W. pod nośnik reklamowy, w ten sposób, że zwróciła się o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod nośnik reklamowy typu słup reklamowy o łącznej powierzchni reklamy 6,48 m2 na okres do dnia 31 marca 2008 roku. Do wniosku dołączyła projekt słupa reklamowego oraz plan sytuacyjny z zaznaczonym miejscem posadowienia słupa i pozytywną opinię komunikacyjną ważną do końca lutego 2007 roku. Organ zgromadził następujący materiał dowodowy: 1) "Biała Księga" – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r. czas wyborów" - niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 roku przez Komisję Europejską, 2) Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 roku, 3) Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W., opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, 4) Wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. SA, 5) Pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych z dnia 17 października 2006 roku, 6) Pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia 21 września 2006 roku w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości, 7) Szczegółowy plan sytuacyjny reklamy, 8) Statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego w [...] W. w latach 2004, 2005, 2006. W aktach znajdują się też kopie artykułów prasowych krytycznie odnoszące się do reklam umieszczanych na ulicach W. ZDM pismem z dnia 13 kwietnia 2007 poinformował skarżącą, że w sprawie niniejszej decyzji wydana zostanie decyzja odmowna oraz że strona zgodnie z art. 10 k.p.a. może zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym. Decyzją z dnia [...] maja 2007 roku Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), zwanej dalej ustawą o drogach publicznych, art. 104 k.p.a. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. [...] w rej. ulicy [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego (słupa). W uzasadnieniu organ podniósł, że zebrał wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie, na który składają się powołane wyżej dokumenty. W świetle tych materiałów a w szczególności opinii [...] K. z Instytutu Badawczego Dróg i Mostów organ ustalił, że reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama bowiem powoduje dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd poruszający się z prędkością 50 km/h przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m), z prędkością 70 km/h - przejeżdża bez kontroli od 3,9 m do 29,1 m a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 50,1 m (łącznie do 79,2 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 do 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne, głównie przydrożne reklamy. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi billbordami był o 40,9 % wyższy niż dla odcinków bez reklam. Według organu I instancji, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza okoliczność, że wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W.. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W popołudniowym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2130 pojazdów na godzinę. Ponadto na ul. [...] została zaproponowana zmiana stałej organizacji ruchu w zakresie podniesienia dopuszczalnego limitu prędkości do 80 km/godz. Organ dodatkowo stwierdził, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 1,5 m, co oznacza, że proponowana odległość byłaby mniejsza od minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe ustalenia Organ I instancji uznał, ze wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której jest mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Od decyzji z dnia [...] maja 2007 roku skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., domagając się jej uchylenia i wydania decyzji zezwalającej na dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji. Zarzuciła decyzji nieprawidłowe powołanie i zastosowanie art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych zamiast art. 38 ww. ustawy, który to przepis dotyczy obiektów już istniejących. Skarżąca wskazała, że zebrany przez organ materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że reklamy umieszczone w pasach drogowych dróg stanowiły szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa drogowego. Podniosła, że program GAMBIT i Biała księga nie odnoszą się w ogóle do problematyki reklam i nie pozwalają na wyciągniecie wniosku, że nośniki reklamowe znajdują się wśród czynników decydujących o bezpieczeństwie ruchu. Wzrost liczby wypadków związany jest ze wzrostem liczby pojazdów. Zarzuciła organowi naruszenie art. 77 § 1, 84 i 79 k.p.a., bierność w toku postępowania dowodowego oraz niezapewnienie stronie możliwości udziału w przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłych. Wskazała, że błędny jest pogląd wyrażony w opinii, iż to reklamy zwiększają zagrożenie gdy w istocie przyczynami wypadków są nadmierna prędkość, nieudzielanie pierwszeństwa przejazdu, nieprawidłowe przejeżdżanie przejść dla pieszych, nieprawidłowe wyprzedzanie. Billbordy umieszczane w sąsiedztwie dróg były też wykorzystywane do propagowania bezpieczeństwa na drodze. Sporny nośnik nie wpływa na widoczność znaków drogowych, nie utrudnia dostępu do przystanku ani nie ogranicza widoczności. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu odwołania na zasadzie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczenia urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłączenie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, że lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką lub potrzebami ruchu. Organ wskazał, że interes majątkowy wnioskodawcy nie jest szczególną okolicznością uzasadniającą wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji nośnika reklamowego. Odrzucił zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej. W tym względzie powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 roku (OSK 1026/04, Lex Nr 171170). Zdaniem organu bezzasadny jest argument odwołującej się o tym, że Zarząd Dróg Miejskich nieprawidłowo powołał i zastosował art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych oraz nie powołał art. 38 ust.1 bowiem art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się do zakazu lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczenia urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 odnosi się do przypadków szczególnie uzasadnionych umieszczenia w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zaś art. 38 ust. 1 stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Przedmiotowa reklama istnieje w pasie drogowym ulicy [...], jednakże zgoda na jej lokalizację była czasowo ograniczona, które to ograniczenia umożliwia wpływanie zarządcy drogi na wykonywanie ustalonych zadań. Skargę na tą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca C. Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie oraz utrzymanej nią w mocy decyzji, wydanej w I instancji. Zarzuciła decyzji: - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 84 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 107 k.p.a., - błędne zastosowanie i interpretację art. 39 ustawy o drogach publicznych, - błędną interpretację art. 38 ustawy o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała stanowisko prezentowane w odwołaniu, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 39 ustawy o drogach publicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej interpretacji przepisów art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, ograniczając zakres jego zastosowania. Jedynym kryterium zastosowania tego przepisu jest istnienie urządzenia w pasie drogowym. Przy rozpoznawaniu wniosku o kolejne zezwolenie konieczne jest jedynie ustalenie, czy w infrastrukturze drogowej zaszły zmiany, które uzasadniałyby konieczność zakazu umieszczania nośnika reklamy. W sprawie niniejszej nośnik funkcjonował w miejscu objętym wnioskiem przez okres ponad 6 lat. Skoro przez wiele lat ZDM wydawał zezwolenia na funkcjonowanie w przedmiotowej lokalizacji nośnika reklamowego, nie powinien wnosić zastrzeżeń do zmiany typu nośnika (słupa reklamowego), którego dotyczy wniosek w niniejszej sprawie. Zmiana limitów prędkości jest dopiero wnioskowana. Pismo Instytutu nie stanowi opinii w rozumieniu art. 84 k.p.a. i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia ze względu na pominięcie udziału strony przy przeprowadzaniu tego dowodu. Również Krajowa Rada Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego posługiwała się w swej kampanii nośnikami reklamowymi. Skarżąca przywołała też ekspertyzy, które odmiennie niż opinia, na którą powołuje się organ oceniają wpływ reklam w pasie drogowym na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Zwróciła uwagę na nierówne traktowanie przez organ przedsiębiorców w kwestii wydawania zezwoleń na umieszczanie w pasach drogowych nośników reklamowych i udzielanie zezwoleń spółce miejskiej W. Skarżąca dołączyła do skargi kopie poprzednich decyzji zezwalających na umieszczanie reklam na ul. [...] w rej. ul. [...], opinię [...] M. W. dotyczącą zasadności umieszczania reklamy w pasie drogowym ul. [...], ekspertyzą [...] H. S. i [...] F. S. na temat wpływu instancji reklamowych Megalight na częstotliwość wypadków. Z ekspertyzy tej wynika, że powierzchnie reklamowe Megalight nie mają negatywnego wpływu na częstotliwość wypadków. W odpowiedzi na Skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 5 listopada 2007 roku (data wpływu do Sądu) skarżąca uzupełniła skargę. Wskazała, ze opinia Instytutu Badawczego Dróg i Mostów nie została podpisana przez jej dyrektora [...] L. R., a jedynie przez kierownika Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego Instytutu L. K., którego uprawnienia nie zostały zweryfikowane. Podniosła, że udzielenie zezwoleń powinno opierać się na obiektywnych i jasnych przesłankach pozwalających na dokonanie oceny, czy w konkretnych okolicznościach należało wydać decyzję pozytywną. Zarzuciła organowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości w związku z funkcjonowaniem w pasach drogowych nośników reklamowych należących do firmy W. Do pisma dołączyła dokumentację zdjęciową dotyczącą funkcjonowania nośników reklamowych tej firmy. W kolejnym piśmie z dnia 7 listopada 2007 roku skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę SKO z dnia 27 września 2007 roku. Podkreśliła, ze nadal podtrzymuje zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem organy rozpoznające sprawę nie uwzględniły przy wydaniu decyzji materiału dowodowego przedstawionego przez skarżącą i nie odnosiły się do niego w motywach swojego rozstrzygnięcia. Pominęły także akcentowane przez skarżącą naruszenie zasady równości w związku z wydawaniem zezwoleń na funkcjonowanie w pasach drogowych nośników należących do spółki W. Sp. z o.o., w której 100% kapitału zakładowego posiada Miasto [...] W., czy też funkcjonowaniem w pasach dróg kiosków handlowych R. SA z nośnikami reklamowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju Sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z poźn. zm., dalej zwana p.p.s.a). Rozpatrując skargę, mając na względzie powyższe kryteria, Sąd uznał ją za niezasadną, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podniosła w skardze dwojakiego rodzaju zarzuty: naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Pierwszy zarzut dotyczył tego, że organ błędnie zastosował art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdy tymczasem w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa dotyczyła zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez reklamę skarżącej na kolejny, wskazany we wniosku okres, albowiem uprzednie zezwolenie ograniczone ramami czasowymi wygasło. W niniejszej sprawie nie mamy więc do czynienia z "przedłużeniem zezwolenia", ale z kolejną oddzielną sprawą o zezwolenie zajęcia pasa drogowego w określonym przedziale czasowym. Tak więc w niniejszej sprawie zachodziła konieczność badania przesłanek, warunkujących wydanie takiego zezwolenia. Ta przesłanka, jak słusznie podnosił organ wynika z treści art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i określona jest jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Istnienie tej przesłanki powinien wykazywać podmiot, który ubiega się o wydanie zezwolenia. Nie może on skutecznie powoływać się na uprzednio wydane zezwolenie, albowiem z faktu ich udzielenia nie wynikał obowiązek organu do wydania kolejnej, pozytywnej decyzji. Natomiast według oceny Sądu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, albowiem dotyczy sytuacji, gdy obiekt dotychczas znajdujący się poza pasem drogowym, został objęty tym pasem np. na skutek zmiany planów zagospodarowania lub przepisów o szerokości pasa drogowego. Z woli ustawodawcy mocą art. 38 ustawy o drogach publicznych te obiekty, o ile nie powodują zagrożenia i utrudnień i nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Ich właściciele nie muszą występować o żadne zezwolenie, ani ponowić żadnych opłat, gdyż ustawodawca sam zdecydował, że "mogą pozostać". Taki pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia 1 lutego 2007 roku I OSK 400/06 i z dnia 5 lipca 2007 roku I OSK 1151/06. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 k.p.a., albowiem jak to zostało wyżej zaznaczone, to na skarżącej spoczywał obowiązek wykazania, że jej reklama w ruchliwym punkcie miasta nie zagraża bezpieczeństwu ruchu, oraz że w niniejszej sprawie chodzi o przypadek szczególnie uzasadniony, a także, że usytuowanie reklamy w odległości 1,5 m od krawędzi jezdni, wobec wymaganych przez art. 43 ustawy o drogach publicznych – 8 m jest podyktowana szczególnymi okolicznościami. Skoro skarżąca nie zgłosiła w powyższym względzie żadnych dowodów nie mogła uzyskać pozytywnej opinii. Ustosunkowując się zaś do zarzutu naruszenia art. 79 i 84 k.p.a. należy stwierdzić, iż istotnie opinia L. K. nie jest opinią Instytutu, gdyż nie została wydana w imieniu tej jednostki przez upoważnioną osobę i podpisana przez dyrektora tego Instytutu. Według oceny Sądu jest to opinia wydana przez [...] L. K. z Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w Instytucie Badawczym Dróg i Mostów, który przedstawił organowi swoją wiedzę na temat wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jest to zatem dokument prywatny, gdyż przy jej sporządzaniu nie został zachowany tryb z art. 84 k.p.a. Ekspertyzy [...] K. organ włączył do wielu spraw dotyczących zajęcia pasa drogowego i podpierał nią swoje stanowisko odnośnie niebezpieczeństwa związanego z umieszczeniem reklam w pasie drogowym. Jako dowód w sprawie poglądy wyrażone przez L. K. stanowiły dla organu materiał pomocniczy przy wydaniu rozstrzygnięcia. Strona miało prawo ustosunkować się do "opinii" L. K., co też uczyniła w sprawie niniejszej. Podnoszone przez nią zarzuty dotyczące ogólnikowych i niepopartych wiarygodnymi badaniami stwierdzeń tejże "opinii" nie mają wpływu na ocenę decyzji, albowiem organ posłużył się nią dla uzasadnienia dotychczasowej praktyki organu odnośnie wydania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Spór o "opinię" [...] K. o tyle jest bezprzedmiotowy, że Zarząd Dróg Miejskich w W. jako jednostka wyspecjalizowana władny jest samodzielnie ocenić stopień zagrożenia dla uczestników ruchu spowodowany posadowieniem reklam w pasie drogowym bez konieczności ubiegania się o statystyki policyjne, ekspertyzy biegłych, oględziny. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w cytowanym przez organ wyroku z 2 lutego 2005 roku OSK 1026/04. Oczywistą rzeczą jest, że reklama, która znajduje się w ruchliwym miejscu miasta jest skierowana do kierowców przejeżdżających samochodów i innych uczestników ruchu drogowego i z uwagi na znajdujące się w niej treści odwraca uwagę kierujących i pieszych od sytuacji na drodze. Z tego względu ustalenia poczynione przez organy administracyjne w niniejszej sprawie nie można uznać za dowolne, tym bardziej, że strona nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego słupa reklamowego w konkretnym miejscu, w odległości 1,5 m od krawędzi ruchliwej jezdni ul. [...]jest szczególnie uzasadnione. Skoro tego skarżąca nie wykazała organ zasadnie odmówił zgody. Zasadą jest bowiem ochrona pasa drogowego i nieumieszczanie w nim urządzeń, które nie są związane z ruchem drogowym, zaś umieszczanie takich urządzeń jest wyjątkiem, który musi być uzasadniony, a ciężar dowodu okoliczności uzasadniających to odstępstwo spoczywa na stronie. W ocenie Sądu, chybiony jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Organ dostatecznie wyjaśnił, dlaczego w niniejszej sprawie odmówił wydania zezwolenia na posadowienie reklamy w pasie drogowym. Wieloletnia wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii i dotychczasowy pełny automatyzm nie zmieniają faktu, że obowiązuje zasada ochrony pasa drogowego oraz reguła co do ciężaru dowodu okoliczności uzasadniających odstępstwo od tej zasady co do lokalizacji konkretnej reklamy w konkretnym miejscu pasa drogowego. Jak wskazano wyżej strona żadnych okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa drogowego pod reklamę nie powołała. Dodatkowo "opinie" skarżąca zgłosiła dopiero na etapie postępowania sądowego, ale nie podważają one zasadności wydanych decyzji w sprawie, gdyż dotyczą wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego o innych lokalizacjach (al. [...]w W. i Niemcy) niż ta reklama, o której mowa w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu kolejny zarzut strony dotyczący naruszenia przez organ zasady równości podmiotów wobec prawa również nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności. Sąd nie może więc badać prawidłowości funkcjonowania organu w całokształcie jego działania. W niniejszej sprawie zadaniem Sądu było zbadanie zgodności z prawem wydanej decyzji i nie bada innych decyzji w innych sprawach dotyczących innych nośników w innych miejscach, albowiem inne decyzje nie wpływają na treść zaskarżonej decyzji. Strona skarżąca podnosząc zarzut dyskryminacji nie wzięła pod uwagę uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki [...] W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, usytuowanej w pasach drogowych. Dotychczasowa praktyka w tym względzie była powszechnie krytykowana, czego dowodem są załączone do akt krytyczne artykuły prasowe. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.