IV SA/Po 658/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost- Durchowska (spr.) Protokolant Ref. staż. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 05 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi Mieszkańców Ł. i Ch. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. postanawia: odrzucić skargę /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus /-/ P.Miładowski Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miejska w [...] zmieniła uchwałę własną z dnia [...] r. w sprawie ustalenia sieci przedszkoli, szkół podstawowych oraz gimnazjów prowadzonych przez Gminę [...] poprzez wykreślenie w § 3 ust. 1 tej uchwały miejscowości [...] oraz dodanie w § 3 ust. 2 uchwały miejscowości [...]. Pismem z dnia [...] r. sołtys wsi Ch., sołtys wsi Ł. oraz radna wsi Ch. wnieśli drogą elektroniczną w imieniu mieszkańców gminy [...] skargę w sprawie uchwały nr [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż zmiana sieci szkół powoduje: - wyprowadzenie klas gimnazjalnych ze szkoły - zmniejszenie liczby uczniów ze 110 do 50 - zmniejszenie subwencji oświatowej - wzrost kosztów dowozu uczniów do szkoły W piśmie podniesiono również, iż do tej pory uczniowie klas gimnazjalnych nie zostali poinformowani do którego gimnazjum i do jakich klas trafią. Pismami z dnia [...] r. poinformowano wnoszących skargę, iż z uwagi na fakt, że skarga została złożona drogą elektroniczną, bez zachowania wymogów koniecznych dla wnoszenia w tej formie dokumentu – bezpieczny podpis elektroniczny, dane w ustalonym formacie oraz nie załączenia upoważnienia mieszkańców do złożenia w ich imieniu skargi, pozostawiono ją bez dalszego biegu. Pismem z dnia [...] r. sołtys wsi Ch., sołtys wsi Ł. oraz radna wsi Ch. wskazali, iż zgodnie z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5 poz. 46) skargi i wnioski mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu. Natomiast zgodnie z art. 221 kpa warunkiem złożenia petycji, skargi lub wniosku w interesie innej osoby jest uzyskanie jej zgody przed złożeniem stosownego pisma, a fakt udzielenia zgody może być udokumentowany w dowolny sposób. Wobec powyższego wnoszący skargę uznali, iż została ona złożona zgodnie z obowiązującymi przepisami i powinno jej się nadać dalszy bieg. Do pisma załączono kserokopię listy mieszkańców wraz z ich podpisami zatytułowaną "skarga mieszkańców gminy [...] w sprawie uchwały nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia sieci przedszkoli, szkół oraz gimnazjów prowadzonych przez Gminę [...] z dnia [...] roku". Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Miejska w [...] po rozpatrzeniu wezwania mieszkańców wsi Ch. i wsi Ł. odmówiła dokonania usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 137, poz. 1304) dopuszczał możliwość organizowania gimnazjum poza jego siedzibą tylko do dnia 31 sierpnia 2005 r. Wobec powyższego organ uznał, iż funkcjonowanie oddziałów gimnazjum w szkole podstawowej w [...] nie ma podstaw prawnych i narusza wskazane wyżej przepisy. Na uchwałę z dnia [...] r. nr [...] pismem z dnia [...] r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli mieszkańcy wsi Ch. i Ł. reprezentowani przez sołtysów tych wsi. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż Rada Miejska bez konsultacji ze społeczeństwem podjęła uchwałę o likwidacji oddziału zamiejscowego gimnazjum im. [...] w [...], a ponadto przy likwidacji nie wzięto pod uwagę możliwości utworzenia w [...] Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż podnoszone przez skarżących zarzuty w żaden sposób nie odnoszą się do uchwały nr [...]. Natomiast uchwała [...] Rady Miejskiej w [...] nie może podlegać badaniu przez Sąd, ponieważ nie została zaskarżona. Ponadto organ podniósł, iż nie była potrzebna społeczna konsultacja, przy podejmowaniu uchwały z dnia [...] r. nr [...], ponieważ obowiązek likwidacji oddziałów zamiejscowych gimnazjów był obowiązkiem ustawowym, a więc niezależnym od woli organów gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych. W pierwszej kolejności obowiązkiem sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne m.in. czy dotyczy uchwały z zakresu administracji publicznej oraz czy został wyczerpany tok instancji. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270: z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), skargę do Sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie do brzmienia art. 52 § 2-4 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). W przypadku skarg na uchwały składanych w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – zwanej dalej u.s.g.) takim środkiem zaskarżenia będzie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z tym warunkami wniesienia skargi powszechnej do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest po pierwsze uprzednie wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia, a po drugie bezskuteczność tego wezwania. Ponadto wniesienie skargi w tym trybie obejmuje nie wszystkie uchwały i zarządzenia organów gminy, lecz tylko uchwały i zarządzenia "z zakresu administracji publicznej". Zakwalifikowanie danej uchwały do aktów prawa miejscowego jest możliwe wówczas, gdy podjęty akt będzie obowiązywał powszechnie na obszarze gminy, czyli będzie dotyczył podmiotów, mieszkańców gminy, będzie do nich kierowany, będzie regulował w sposób bezpośredni ich prawa, obowiązki oraz będzie kształtował ich sytuację prawną. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała podjęta w związku z zajęcie stanowiska w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Należy zwrócić uwagę, że uchwała podjęta po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa ma charakter wyłącznie procesowy, a nie reguluje spraw z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2000 r. , I SA 794/00, Lex 57172). Uchwała ta jest faktycznie czynnością informującą o sposobie załatwienia wezwania, a na czynność informującą o sposobie załatwienia wezwania nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Uchwała podjęta w wyniku rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa będąc informacją o sposobie załatwienia tego wezwania nie może podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego tylko z tego względu, iż stanowi jedyną możliwą prawną formę działania organów gminy. Uznanie, że na uchwałę będącą odpowiedzią na wezwanie przysługuje skarga do sądu administracyjnego powodowałoby niczym nieuzasadnioną nierówność prawną podmiotów, ponieważ podmiotom, które otrzymałyby odpowiedź w innej formie niż uchwała, nie przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Zatem skarga na uchwałę z dnia [...] r. nr [...], która faktycznie jest odpowiedzią organu na wezwanie do usunięcia prawa, jest niedopuszczalna i dlatego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., podlega odrzuceniu. W związku z jasną treścią skargi z dnia [...] r. nie sposób jest uznać, iż dotyczy ona uchwały z dnia [...] r. Nawet gdyby przyjąć, iż skarga dotyczy uchwały nr [...] z dnia [...] r. to wskazać należy, że skarżący w sposób skuteczny nie wnieśli wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Powyższe wezwanie można wnieść skutecznie jedynie w stosunku do aktu prawa miejscowego, prawnie obowiązującego, a więc takiego, który został wprowadzony do obrotu prawnego i stał się aktem powszechnie obowiązującym. W przypadku zaskarżonej uchwały za termin wejścia jej w życie uznać należy [...] r. Dopiero od tej daty skarżący mogli w sposób skuteczny zwrócić się do organu o usunięcie naruszenia prawa, jakiego w jej ocenie, dopuścił się organ w uchwale z dnia [...] r. Wniesienie wezwania w dniu [...] r. tj. w momencie gdy uchwała nie weszła jeszcze w życie, uznać należy za przedwczesne (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007r., VI SA/Wa 1200/07, niepubl.). Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż skarga nie spełnia wymogów formalnych. Uprawniony do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest każdy, kto uważa, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą rady co oznacza, że uprawnienie to nie jest ograniczone tylko do osób tworzących wspólnotę terytorialną i mających miejsce zamieszkania lub siedzibę na terenie danej gminy. W nauce prawa i orzecznictwie pojęcie interes prawny jest odnoszone do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa przedmiotowego, a zaskarżonym aktem. Strona skarżąca wnosząc na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Musi ona udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Przy czym należy pamiętać, iż to naruszenie musi być rzeczywiste, wobec czego nie wystarczy powołanie się na samo zagrożenie dla sytuacji prawnej skarżącego ze strony kwestionowanej uchwały, a więc zagrożenie to nie może być potencjalne, przyszłe i niepewne. Skargę na uchwałę lub zarządzenie można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Należy zauważyć, iż jednostki pomocnicze gminy nie mają legitymacji uprawniającej do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 u.s.g. (zob. postanowienie NSA z 16 maja 1995 r. , IV SA 71/95, Wspólnota 1995/51-52/25). Odnosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż sołtys nie jest uprawniony do wniesienia skargi w imieniu własnym, lecz może ją wnieść w imieniu mieszkańców i tak uczyniono w niniejszej sprawie. W związku z tym stroną skarżącą są mieszkańcy sołectw, a sołtysi ich reprezentują jako pełnomocnicy, przy czym muszą oni przedstawić pisemną zgodę mieszkańców składających skargę na wniesienie jej w ich imieniu. Wprawdzie do akt załączona jest lista mieszkańców, co można by uznać za takowe pełnomocnictwo to jednakże sołtysi winni byli wykazać interes prawny poszczególnych skarżących, w których imieniu działają oraz wykazać indywidualnie fakt naruszenia tego interesu. W tym miejscu należy podnieść, iż nie ma możliwości wyprowadzenia legitymacji skargowej z samej przynależności do wspólnoty samorządowej czyli z faktycznego zamieszkiwania na terenie gminy z zamiarem stałego skoncentrowania tam swoich interesów życiowych. Skarżący musi wyprowadzić swą legitymację skargową ze swego indywidualnego uprawnienia, które zostaje przekształcone aktem organu gminy albo z tego, że traci interes prawny. W orzecznictwie jak i doktrynie wskazuje się, iż łatwo jest wykazać legitymację skargową rodzicom uczniów szkoły gminnej (gimnazjum), która ulega likwidacji lub przekształceniu. Dzieciom tych rodziców należy zapewnić możliwość kontynuowania nauki. Nie ma wątpliwości, że uchwała na skutek, której uczniowie będą zmuszeni zmienić miejsce nauki ingeruje w interesy prawne rodziców i podmiotowe prawo uczniów do nauki. Zatem przy wnoszeniu skargi ten interes prawny będzie, ale nie będzie go posiadał każdy mieszkaniec sołectwa. Przy wnoszeniu skargi sołtysi powinni wskazać, iż wnoszą skargę w imieniu mieszkańców, a następnie powymieniać ich z imienia i nazwiska konkretyzując ich interes prawny oraz fakt jego naruszenia. Interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały będą mieli jedynie rodzice, których dzieci uczęszczają do tego gimnazjum. Natomiast nie będą go miały osoby, których dzieci w przyszłości mogłyby chodzić do tej szkoły lub kiedyś do niej chodziły. Jak wskazano już wyżej naruszenie interesu prawnego nie może być potencjalne, przyszłe i niepewne ale musi być rzeczywiste. Powyższe braki mogły być wprawdzie uzupełnione w drodze wezwania to jednakże Sąd biorąc pod uwagę, iż podstawową przyczyną odrzucenia skargi jest zaskarżenie uchwały, która faktycznie nie podlega zaskarżeniu do Sądu administracyjnego uznał, iż nie było potrzeby wzywać do uzupełnienia powyższych braków. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucił, a na podstawie art. 222 p.p.s.a. odstąpił od pobierania wpisu od skargi. Na marginesie należy wskazać, iż odrzucenie skargi w powyższym trybie nie powoduje dla strony skarżącej zamknięcia drogi do poddania uchwały nr [...] z dnia [...] r. kontroli sądowej. Wniesienie skargi powinno jednak nastąpić po wypełnieniu przez skarżących w sposób prawidłowy trybu przewidzianego przez art. 101 u.s.g. Ubocznie Sąd zauważa, iż popełnione przez stronę skarżącą błędy w postępowaniu mogą być wynikiem zarówno pism Rady Miejskiej w [...] z dnia [...]r. jak również pism z dnia [...] r. skierowanych do sołtysa wsi Ch., sołtysa wsi Ł. oraz radnej wsi Ch. A. J., które to pisma zawierają informację o podjęciu uchwały z dnia [...]r. nr [...] i zawartego tam pouczenia. /-/P. Miładowski /-/E. Makosz – Frymus /-/E. Kręcichwost – Durchowska mb