II SA/Rz 714/07

Dnia 5 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Zbigniew Czarnik po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2007 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. w T. na czynność Wójta Gminy w przedmiocie umieszczenia na drodze wewnętrznej zakazu ruchu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 15 ton - postanawia - odrzucić skargę. W dniu 13 września 2007 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga spółki z o.o. J. z siedzibą w T. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia [...] kwietnia 2007 roku dotyczące umieszczenia na drodze wewnętrznej, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 482, położonej w T., znaku drogowego - zakaz ruchu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 15 ton. Strona skarżąca zarzuciła, iż takim działaniem Wójt Gminy naruszył: - art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19 poz. 115, powoływana dalej w skrócie u.o.d.p.) poprzez bezprawne umieszczenie oznakowania na drodze wewnętrznej, - art. 8 ust. 1 uodp poprzez błędną interpretację, że droga wewnętrzna nie ma statusu drogi publicznej, - przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r., Nr 108, poz. 908 z póź. zm., powoływana dalej w skrócie p.r.d.) poprzez zaniechanie podjęcia wymaganych procedur w zakresie organizacji ruchu, - przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 roku w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem przez niezastosowanie się do ich treści. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, iż wprowadzony przez Wójta Gminy zakaz, uniemożliwia jej prowadzenie działalności gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi względnie o jej oddalenie. Jako okoliczności przemawiające za odrzuceniem skargi powołano uchybienie terminu do jej wniesienia, natomiast za oddaleniem skargi - w ocenie organu - przemawia bezzasadność jej zarzutów. Na wezwanie Sądu Wójt Gminy wyjaśnił, iż podstawą umieszczenia znaku na drodze wewnętrznej nr 482, było ustne polecenie, a nie jak wywiedziono w skardze, pisemne zarządzenie z [...] kwietnia 2007 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ustalił i zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych ukształtowana została w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1269). Zgodnie z treścią powołanego przepisu podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej. Kryterium, w oparciu o które dokonuje się tej kontroli stanowi legalność podejmowanych przez administrację działań bądź zaniechań. Spory, jakie rozstrzygają sądy administracyjne dotyczą zatem oceny działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej nie rozciąga się na każdą, możliwą działalność organów administracji publicznej. Kognicja sądów administracyjnych dotyczy wyłącznie takich sporów pomiędzy określonym podmiotem a organem administracji publicznej, które powstały na gruncie stosunków administracyjnoprawnych. Sądy administracyjne badają zatem wyłącznie tę sferę aktywności administracji publicznej, w jakiej została ona upoważniona do władczego i jednostronnego kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów w stosunku do niej zewnętrznych i jej nie podporządkowanych. Spory pomiędzy organami administracji publicznej a innymi podmiotami, nawet wówczas, gdy dotyczą praw i obowiązków powstałych na gruncie określonego stosunku prawnego, lecz nie charakteryzującego się nadrzędnością organów administracyjnych wyrażającą się we władczym kształtowaniu tych praw i obowiązków, nie są sporami o charakterze administracyjnoprawnym. Jeżeli zatem więź prawna łącząca organ administracji publicznej z określonym podmiotem, nie cechuje się nadrzędnością owego organu, nie może on w sposób władczy kształtować sfery prawnej tego podmiotu, to w razie sporu co do układu wzajemnych praw i obowiązków, właściwość sądu administracyjnego będzie wyłączona. Dotyczy to w szczególności sporów powstałych na gruncie prawa cywilnego, gdzie w razie konfliktu w sferze powstałego na jego podstawie stosunku, żadna ze stron nie ma upoważnienia do władczego kształtowania sytuacji prawnej drugiej strony. O wzajemnych prawach i obowiązkach stron stosunku cywilnoprawnego, w sposób władczy, rozstrzyga sąd powszechny. Różnica sprowadza się do tego, że o prawach i obowiązkach stron stosunku cywilnego rozstrzyga sąd powszechny, a więc podmiot w stosunku do jego stron zewnętrzny, a o prawach i obowiązkach stron stosunku administracyjnoprawnego rozstrzyga zawsze jedna z jego stron – organ administracji publicznej. Rola sądu administracyjnego ograniczona jest zatem nie do rozstrzygania sprawy administracyjnej, lecz do kontroli prawidłowości jej rozstrzygnięcia. Dla przyjęcia, że określona sprawa ma charakter administracyjnoprawny i w konsekwencji, że jej załatwienie może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej decydująca jest odpowiedź na pytanie, czy istnieje norma prawna, która upoważniła organ administracji publicznej, ustanowiła dla niego kompetencję, do władczego rozstrzygania o określonych prawach i obowiązkach danego podmiotu. Reasumując, o administracyjnoprawnym charakterze sprawy przesądza norma prawa, nie wola stron. Mając na uwadze wyżej wyłożone kwestie Sąd stwierdza, iż skarga wniesiona na czynność Wójta Gminy polegającą na umieszczeniu na drodze wewnętrznej zakazu ruchu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 15 ton jest niedopuszczalna. W pierwszej kolejności należy wskazać, że między stronami nie ma sporu na okoliczność, że działka ewidencyjna nr 482, położona w T., na której zamieszczono sporny znak drogowy, jest drogą wewnętrzną. Sporna między stronami jest natomiast kwestia, czy droga wewnętrzna jest drogą publiczną. Odnosząc się do przedmiotowego zagadnienia należy sięgnąć do art. 1 u.o.d.p., który stanowi, iż drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Kategorie na jakie dzieli się drogi publiczne wskazuje art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.o.d.p. Są to: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne. Jeżeli droga nie została zaliczona do żadnej z ww. kategorii dróg publicznych, to stosownie do treści art. 8 ust. 1 u.o.d.p. jest drogą wewnętrzną. Powołany przepis wskazuje, iż są to w szczególności (a więc nie wyłącznie): drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Jeżeli zatem art. 1 u.o.d.p. uzależnia przyznanie drodze charakteru publicznego od zaliczenia jej do jednej z kategorii wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 u.o.d.p., a droga oznaczona jako działka nr 482 do żadnej z tych kategorii nie należy – strony zgodnie twierdzą, iż jest to droga wewnętrzna – to oczywistym jest, iż nie jest ona drogą publiczną. Pogląd, iż droga wewnętrzna nie jest drogą publiczną jest już w judykaturze utrwalony, i kwestia ta nie rodzi obecnie żadnych wątpliwości - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt IV SA 3935/2003, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 2223/99, publ. wielomodułowy, informatyczny system informacji prawnej Lex Polonica Maxima CD. Powołana w skardze uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 roku, sygn. akt II OPS 2/2005, publ. ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 88 została przez stronę skarżącą niewłaściwie zrozumiana. We wzmiankowanej uchwale NSA zastanawiał się czy art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) stanowi samodzielną podstawę prawną do nadawania nazw ulicom niebędącym drogami publicznymi w rozumieniu przepisów u.o.d.p. Abstrahując od rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii należy wskazać, iż NSA, w uzasadnieniu uchwały, jednoznacznie stwierdził, iż drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi. Dotychczasowe ustalenia uzasadniają konkluzję, iż umieszczenie znaku drogowego na drodze wewnętrznej nie stanowi czynności, o jakiej mowa w art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. i z tych powodów czynność ta nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, iż nie jest tak, że umieszczenie znaku drogowego na drodze każdorazowo nie będzie mogło zostać ocenione jako czynność, o której mowa w art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Zasadniczo decydujące w tej kwestii będą ustalenia co do publicznego bądź niepublicznego charakteru drogi, na której znak umieszczono. Ocena działań związanych z umieszczaniem znaków na drogach, a tym samym i ocena charakteru prawnego znaku drogowego umieszczonego na drodze, może być zróżnicowana w zależności od tego, kto umieścił znak drogowy oraz jaki był tryb działań, które doprowadziły do umieszczenia konkretnego znaku w określonym miejscu na drodze. Może to mieć znaczenie także dla oceny, czy sprawa dotycząca umieszczenia danego znaku drogowego w określonym miejscu na drodze, ze względu na okoliczności towarzyszące umieszczeniu takiego znaku, ma charakter sprawy administracyjnej i może być objęta właściwością sądu administracyjnego. Inaczej mówiąc, wyjaśnienie, jaki charakter prawny ma znak drogowy i jego umieszczenie na drodze, nie może być oderwane od okoliczności faktycznych sprawy, w której doszło do sporu prawnego dotyczącego ustawienia znaku drogowego. Istotne bowiem jest między innymi ustalenie, kto i w jakim trybie (na jakiej podstawie) umieścił znak drogowy oraz czy działania te są działaniami określonego organu administracji publicznej - uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 4/2003, publ. ONSA 2004, nr 1 poz. 8. Cechą charakterystyczna znaku drogowego jest to, że stanowi on konkretyzację przepisów ustawy p.r.d. O ile przepisy tej ustawy abstrakcyjnie wskazują jak w danych okolicznościach powinien zachować się hipotetyczny uczestnik ruchu, to znak drogowy, poprzez umieszczenie go w określonym punkcie w przestrzeni, decyduje o tym, że na obszarze jego obowiązywania, okoliczności te rzeczywiście występują. Można więc powiedzieć, iż znak drogowy stanowi techniczną konkretyzację hipotezy i dyspozycji normy p.r.d. Poprzez ustawienie go w konkretnym miejscu wskazuje, gdzie dana norma obowiązuje, natomiast swą treścią rozstrzyga, jak należy się zachować. Symptomatyczne jest to, że norma wyrażona znakiem drogowym nie wymaga sformalizowanej konkretyzacji, nie przeprowadza się żadnego postępowania, w którym wskazuje się jej adresata. Indywidualizacja adresata normy wyrażonej znakiem drogowym następuje ipso facto, poprzez sam fakt znalezienia się w zasięgu jego obowiązywania i w sytuacji, jakiej on dotyczy. Rozstrzygające z perspektywy niniejszej sprawy jest ustalenie, na jakich drogach obowiązują zasady ruchu drogowego i w konsekwencji, na jakich drogach organy administracji publicznej zobligowane są do jego regulacji poprzez zamieszczenie odpowiednich znaków drogowych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 p.r.d. ustawa reguluje zasady ruchu drogowego na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 p.r.d. przepisy ustawy stosuje się również do ruchu odbywającego się poza drogami publicznymi, jeżeli jest to konieczne dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa uczestników tego ruchu. Uwzględniając powołane regulacje należy stwierdzić, iż ustawa wprowadza zasadę ogólną, zgodnie z którą jej normy odnoszą się do ruchu drogowego odbywającego się na drogach publicznych. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość stosowania zawartych w p.r.d. norm w miejscach, które wprawdzie nie są drogami publicznymi, jednakże z uwagi na ich charakter – miejsca te nie są powszechnie dostępne ale cechują się wysoką potencjalizacją prawdopodobieństwa powstania szkód w związku z odbywającym się ruchem drogowym – wymagają przestrzegania ustawowych reguł. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że na właścicielach bądź zarządcach dróg niepublicznych spoczywa obowiązek regulowania ruchu drogowego przy pomocy znaków drogowych bądź innej sygnalizacji. W art. 1 ust. 2 p.r.d. chodzi wyłącznie o to, by osoby uczestniczące w ruchu drogowym poza drogami publicznymi, kierowały się tymi samymi, fundamentalnymi zasadami bezpieczeństwa, jakie na tych drogach obowiązują. Przepisy p.r.d. poza drogami publicznymi obowiązują w ograniczonym zakresie; zastosowanie mają wyłącznie przepisy dotyczące bezpieczeństwa w ruchu, i jedynie wówczas, gdy wymaga tego konieczność uniknięcia zagrożenia tego bezpieczeństwa – por. R. A. Stefański, Prawo o ruchu drogowym. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, uwagi do art. 1 ustawy. Oznacza to, iż w stosunku do dróg wewnętrznych, przepisy p.r.d. obowiązują jedynie uczestników odbywającego się na nich ruchu drogowego. Kwestia zarządzania tym ruchem przez właściciela bądź zarządcę drogi wewnętrznej, z perspektywy przepisów p.r.d. jest irrelewantna. Jeżeli wolą właściciela bądź zarządcy terenu, na którym znajduje się droga wewnętrzna, jest uregulowanie odbywającego się na niej ruchu poprzez umieszczenie stosownego znaku drogowego, to aktywność ta ma charakter właścicielski, cywilnoprawny. Podmiot, który udostępnia swą nieruchomość jako drogę wewnętrzną ma prawo decydować zarówno o tym, kto może z niej korzystać – poprzez ustanowienie odpowiednich służebności, jak i o sposobie tego korzystania. Właściciel jest uprawniony zapobiegać degradacji jego nieruchomości bez względu na charakter jej przeznaczenia. Spór między właścicielem a użytkownikiem drogi wewnętrznej, jako odnoszący się do uprawnień i obowiązków związanych z korzystaniem z cudzej nieruchomości, dotyczy zatem sfery cywilnoprawnej. Wyżej wyłożone kwestie znajdują potwierdzenie w regulacjach ustawy p.r.d., jak i wydanego w oparciu o jej przepisy rozporządzenia z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. 2003 r. Nr 177, poz. 1729, zwane dalej rozporządzeniem). Stosownie do treści § 1 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia czynności związane ze sposobem umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu zostały zaliczone do zakresu pojęcia "organizacji ruchu". Organizacja ruchu z kolei, zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia należy do sfery "zarządu ruchem". Zgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia zarząd ruchem realizują, odpowiednio do kompetencji, organ zarządzający ruchem, zarząd drogi, organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe. Należy w tym miejscu odnotować, iż zarząd ruchem, a więc działania, w ramach których dokonuje się wszelkich czynności związanych z umieszczeniem na drogach znaków drogowych, dokonywane mogą być wyłącznie w oparciu o kompetencję, a więc o prawnie przyznaną możność postępowania w określony sposób. Organizację ruchu drogowego poprzez umieszczanie znaków drogowych na drogach może zatem wykonywać wyłącznie jeden z podmiotów wskazanych w § 2 ust. 2 rozporządzenia, i wyłącznie wówczas, gdy przepis prawa mu na to zezwala. Do kompetencji organu zarządzającego ruchem, w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy, należy: rozpatrywanie projektów organizacji ruchu oraz wniosków dotyczących zmian organizacji ruchu, zatwierdzanie organizacji ruchu na podstawie złożonych projektów, przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji - § 3 ust. 1 rozporządzenia. Rolą organu sprawującego nadzór nad zarządem ruchem jest ocena organizacji ruchu w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego - § 3 ust 2 pkt 1 lit a i b rozporządzenia. Stosownie do przepisów art. 10 p.r.d. nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach krajowych sprawuje minister właściwy do spraw transportu. Wojewoda zaś sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych oraz na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym Warszawie. Organami zarządzającymi ruchem są co do zasady: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w stosunku do dróg krajowych, marszałek województwa w stosunku do dróg wojewódzkich, starosta w stosunku do dróg powiatowych i gminnych, a prezydent miasta w stosunku do dróg publicznych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Mając na uwadze powołaną regulację należy stwierdzić, iż zarówno p.r.d. jak i wydane w oparciu o jej przepisy rozporządzenie nie przewiduje organizacji ruchu na drogach wewnętrznych i z tej przyczyny nie statuują dla takich dróg ani organów zarządzających ruchem, ani organów sprawujących nadzór na takim zarządem. Kolejnym argumentem potwierdzającym powyższą konkluzję jest treść § 11 rozporządzenia, który stanowi, iż organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarząd drogi. O tym, jakie podmioty są zarządcami dróg publicznych rozstrzyga art. 19 ust. 1 i 2 u.o.d.p. który stanowi, iż zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. I tak, co do zasady, zarządcami są dla dróg: 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; 2) wojewódzkich - zarząd województwa; 3) powiatowych - zarząd powiatu; 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Całość powołanych przepisów w ich kompleksowym ujęciu jednoznacznie przesądza, iż ustawodawca dla dróg wewnętrznych nie przewidział organów administracji publicznej właściwych do zarządzania odbywającym się w ich obrębie ruchem drogowym. W odniesieniu do dróg wewnętrznych ustawodawca posługuje się pojęciem zarządcy i właściciela terenu na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, dając w ten sposób do zrozumienia, iż podmioty te nie mogą być traktowane jak zarządca drogi publicznej. Zawarty w art. 8 ust. 2 u.o.d.p. zwrot, iż do zarządcy bądź właściciela terenu którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna należy oznakowanie drogi wewnętrznej, nie może być rozumiany jako obowiązek sprawowania zarządu ruchem drogowym w rozumieniu ustawy p.r.d. Jak już wyżej wskazano zarząd ruchem drogowym dotyczy wyłącznie dróg publicznych, a organy uprawnione do jego sprawowania zostały enumeratywnie wskazane w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Oznakowanie drogi wewnętrznej polega zatem na umieszczeniu na niej znaku, który swą treścią wskazywać będzie na jej wewnętrzny charakter. Naprowadzone powyżej okoliczności, w ocenie Sądu, przesądzają o konieczności odrzucenia wniesionej skargi. Z odpowiedzi na skargę oraz nadesłanego na wezwanie Sądu wypisu z ewidencji gruntów wynika, że Gmina jest władającym drogi nr 482. W ocenie Wójta Gminy jej nawierzchnia nie jest przystosowana do ruchu pojazdów o znacznym ciężarze. Z tych powodów, celem zapobieżenia zniszczenia nawierzchni ustawiony został sporny znak. Rozstrzygnięcie czy Wójt Gminy, jako władający - zarządca terenu, na którym znajduje się drogi wewnętrzna nr 482, mógł ograniczyć sposób jej korzystania, i czy w ten sposób bezprawnie nie uszczuplił uprawnień, jakie w stosunku do tej drogi przysługują stronie skarżącej, nie należy do sądu administracyjnego. Działanie organu jednostki samorządu terytorialnego będącej zarządcą albo właścicielem terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, polegające na umieszczeniu na tej drodze znaku drogowego, nie jest działaniem z zakresu administracji publicznej. Końcowo należy również zaznaczyć, iż skarga podlegałaby odrzuceniu nawet przy przyjęciu jej dopuszczalności. Jak wynika z akt administracyjnych strona skarżąca, stosownie do treści art. 52 § 3 P.p.s.a., skierowała do Wójta Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odpowiedź na wezwanie spółka otrzymała w dniu 16 lipca 2007 roku (potwierdzenie zwrotne k. 2 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 53 § 2 w związku z art. 83 § 2 P.p.s.a. termin do wniesienia skargi upływał z końcem dnia 16 sierpnia 2007 roku. Tymczasem sporządzenie skargi nastąpiło w dniu 30 sierpnia 2007 roku, a wniesiono ją w dniu 3 września 2007 roku. Naprowadzone okoliczności w sposób jednoznaczny przesądzają o wniesieniu skargi z uchybieniem terminu. Mając całość powyższego na uwadze Sąd, w oparciu o art. 58 § 1 pkt w zw. z § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę.