II OSK 338/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia NSA Anna Żak Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Po 500/07 w sprawie ze skargi M. G. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 500/07, odrzucił skargę M. G. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie zmiany w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W dniu [...] Rada Miejska w W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W.. Pismem datowanym na dzień [...], które wpłynęło w dniu [...], skarżący M. G. wezwał Radę Miejską w W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę § 19 ust. 3 uchwały z [...]. Pismem datowanym na dzień [...] M. G. wniósł skargę na wymienioną uchwałę adresowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem Urzędu Miejskiego w W.. Pismami z dnia [...] i [...] Burmistrz W. poinformował skarżącego, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało skierowane do Komisji Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska, a następnie na sesję Rady Miejskiej. Jednocześnie zwrócił skargę, wskazując, że "z uwagi na to, że nie ma podstaw do kierowania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem gminy". Jak wynikało z protokołu posiedzenia Komisji , wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie uznano za uzasadnione. Z akt sprawy nie wynika, by wniosek był rozpatrywany przez Radę. W dniu 14 sierpnia 2007r. M. G. złożył bezpośrednio w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu skargę oraz wniosek o wymierzenie Burmistrzowi W. grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 , poz. 1270 ze zm. ). Wniosek zarejestrowano pod sygnaturą II SO/Po 5/07 i rozpatrzono odrębnie. W dniu 24 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu doręczył Radzie Miejskiej w W. odpis skargi. Rada wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), odrzucił skargę jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działalnie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie skarga została początkowo skierowana, jako do organu pośredniczącego we wniesieniu skargi, do podmiotu innego niż ten, który podjął zaskarżoną uchwałę. Urząd gminy, jak wynika z art. 33 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest organem gminy. Jego rola polega na pomocy w wykonywaniu zadań przez wójta , burmistrza lub prezydenta. Wójt , burmistrz lub prezydent to organy wykonawcze gminy, podczas gdy rada gminy jest organem stanowiącym gminy ( art. 11 a, art. 18 i art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Nie zachodzi związek organizacyjny pomiędzy radą a urzędem gminy. W tych warunkach złożenie skargi za pośrednictwem urzędu gminy czy też burmistrza, zamiast za pośrednictwem rady nie odpowiada wymogom z art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dniu złożenia skargi ze wskazaniem, jako pośredniczącego, innego niż właściwy podmiotu i w jego siedzibie zdaniem Sądu nie nastąpił skutek wniesienia skargi. W tej sytuacji skarga złożona bezpośredni do Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu została wniesiona jak zauważono z pominięciem trybu określonego w art. 54 § 1 ustawy procesowej (wprost) i już z tego powodu była niedopuszczalna z konsekwencją jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona z uchybienie 60-dniowego terminu przewidzianego do dokonania tej czynności w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało doręczone w dniu [...], podczas gdy skargę wniesiono do Sądu w dniu 14 sierpnia 2007 r. Powyższe dodatkowo uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. G. i zaskarżając je w całości zarzucił mu: naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 31 w zw. z art. 33 pkt 1 i art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), polegające na przyjęciu, że nie zachodzi związek nakazu ustawy do reprezentowania rady miejskiej na zewnątrz przez burmistrza przy pomocy urzędu miejskiego, a w konsekwencji, że nie zachodzi związek organizacyjny pomiędzy radą miejską a urzędem gminy, b) art. 2 Konstytucji RP polegające na tym, że zaskarżone postanowienie narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, ponieważ każda interpretacja aktu ma pejoratywny kontekst względem skarżącego w odczytaniu aktów prawnych c) art. 45 Konstytucji RP polegające na odmówieniu skarżącemu przez Sąd pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy, chociaż nie było ku temu żadnych podstaw. Ponadto wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: a) art. 54 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieprawidłowe rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji dyspozycji oraz istoty tego przepisu, którego nadrzędnym celem jest skrócenie postępowania sądowoadministracyjnego, b) art. 57 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niedostrzeżeni faktu, iż skarga została czytelnie opisana i wskazywała jednoznacznie organ właściwy do przekazania skargi, c) art. 58 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie d) art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe niezastosowanie e) art. 83 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie przez Sąd, że skargę wniesiono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu 14 sierpnia 2007 r., pomimo że oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do Sądu, co miało miejsce już 25 kwietnia 2007 r. f) art. 3 § 1 w związku z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że zaskarżona uchwała nie odpowiada prawu, co skutkuje funkcjonowaniem w obrocie prawnym aktu, który godzi w podstawy demokratycznego państwa prawa. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi z dnia 24 kwietnia 2007 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie . Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia ( § 2 tego przepisu). Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy ( § 3 tej regulacji ). Przepis art. 54 ustawy procesowej wskazuje na pośredni, trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Skargę do sądu administracyjnego składa się zatem za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Datą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest dzień doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. Wprawdzie, skargi nie ma jeszcze w tym momencie w sądzie, ale z tym faktem należy wiązać określone skutki prawne. Wniesienie skargi nakłada na organ administracyjny obowiązek udzielenia odpowiedzi oraz przesłania do sądu akt sprawy. Niedopełnienie tego obowiązku uprawnia sąd do wymierzenia organowi grzywny (art. 55 § 1). Ponadto wniesienie skargi uprawnia organ do dokonania autokontroli zaskarżonego aktu lub czynności. W rozpoznawanej sprawie skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tj. Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 ze zm. ) , który stanowi , że każdy , czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego .Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji , iż w sprawach skarg na uchwały lub zarządzenia organów gminy znajduje także zastosowanie przepis art. 54 § 1 ustawy procesowej . Niewątpliwie skarżący przed wniesieniem skargi w tej sprawie wezwał Radę Miejską w W. pismem z dnia [...] ( pismo adresowane do Burmistrz Urzędu Miejskiego w W.) do usunięcia naruszenia prawa . Następnie pismem przewodnim z dnia 24 kwietnia 2007 r. wraz z załączoną już skargą ( również z dnia 24 kwietnia 2007 r. ) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] Nr [...] przesłał tę skargę i wpłynęła ona do Urzędu Miejskiego w W. dnia [...]. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest uchwała rady gminy to organ ten powinien być wezwany do usunięcia naruszenia prawa i za jego pośrednictwem należy również skierować skargę na taką uchwałę, natomiast skierowanie takiego wezwania czy też skargi do wójta (burmistrza ,prezydenta miasta ) bądź też na adres urzędu nie powoduje , że wezwanie takie czy też skarga jest prawnie bezskuteczna i nie może być traktowana tak jakby nie zostało wniesione to wezwanie czy też skarga . Wójt ( burmistrz , prezydenta miasta ) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz ( art. 31 ustawy o samorządzie gminnym ) . Oznacza to , że obowiązkiem wójta ( burmistrza , prezydenta miasta ) jest nadanie wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa , jak i wniesionej skardze na uchwałę rady gminy właściwego biegu ( porównaj postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1009/06 niepublikowane ). Z tych względów należy przyjąć , że w rozpoznawanej sprawie skarżący zarówno skutecznie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa , jak i wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego za pośrednictwem uprawnionego organu. Nieusprawiedliwiony jest w okolicznościach przedmiotowej sprawy pogląd Sądu pierwszej instancji ,że w kontekście art. 54 § 1 ustawy procesowej nie nastąpił skutek wniesienia skargi bowiem złożono ją do organu innego niż właściwy . Stąd też jako nieuprawnione uznać należy stanowiska tego Sądu odrzucające skargę na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ustawy procesowej jako niedopuszczalną. Ponadto zauważyć należy , iż skarga M. G. wniesiona została do sądu administracyjnego za pośrednictwem Burmistrza W. w dniu [...] po wcześniejszym wezwaniu ( z dnia [...] ) do usunięcia naruszenia prawa . Nieuwzględnienie natomiast wezwania do usunięcia naruszenia prawa a w konsekwencji również i wniesionej za pośrednictwem organu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie uzasadniało zwrotu wniesionej skargi M. G. jak to miało miejsce w tej sprawie lecz obligowało uprawniony organ do przesłania jej temu Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę. Zwrot wniesionej skargi stronie przy piśmie Burmistrza W. z dnia [...], z uwagi na przyjęcie przez organ braku podstaw do jej kierowania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego . W sytuacji nie uwzględnienia w całości wniesionej skargi w ramach autokontroli , organ traci uprawnienie do dokonywania jakichkolwiek dalszych ocen zasadności wniesionej skargi gdyż takie uprawnienie posiada wyłącznie sąd administracyjny . Jednocześnie wskazać należy , iż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07, opublikowana ONSAiWSA Nr 3 z 2007 r. poz. 60 , przepis art. 53 § 2 ustawy procesowej ma zastosowanie do skargi wniesionej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 ze zm. ). Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia , także wówczas , gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 kpa w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania . Jest okolicznością niesporną w tej sprawie ,że wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa nie zostało uwzględnione zatem złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu niezwłocznie po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa jednoznacznie w okolicznościach przedmiotowej sprawy wskazuje , na złożenie przedmiotowej skargi z zachowaniem terminu o jakim mowa w art. 53 § 2 ustawy procesowej. Również i w tym zakresie co do terminowości wniesienia skargi nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji. Uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy uznać bowiem należy , że skarga ta wniesiona została w dniu 27 kwietnia 2007 r. ( dowód :data prezentaty Urzędu Miejskiego w W.) a więc z zachowaniem terminu do jej wniesienia o jakim wyżej mowa . Tym samym skoro skarga M. G. nie była spóźniona to nie można uznać , że zaszła przesłanka jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt. 2 ustawy procesowej. Dlatego też mając powyższe na uwadze uwzględniono zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego a to art. 53 § 2 , art. 58 § 1 pkt. 2 i 6 jak i art. 54 ustawy procesowej. Ponadto za usprawiedliwiony uznano zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31 w zw. z art. 33 pkt 1 i art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz zarzuty naruszenia art. 2 i 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niewłaściwe ich zastosowanie Przypomnieć bowiem należy , że norma art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej . Podstawową zasadą państwa prawnego jest to , iż władze publiczne działać mogą jedynie na podstawie i w ramach prawa oraz czynić to tylko co prawo im dozwala lub nakazuje . Zgodnie zaś z art. 45 ustawy zasadniczej, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Biorąc zatem pod uwagę, że jak to wyżej wykazano, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji niezasadnie z naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa procesowego i materialnego odrzucił wniesioną skargę choć nie było podstaw do tego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy to tym samym naruszono powołane przepis ustawy zasadniczej . Natomiast nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż po stwierdzeniu, że skarga nie jest dopuszczalna odrzucono ją . Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie. Jednocześnie brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zgodnie z wnioskami skargi kasacyjnej , bowiem nie znajduje to uzasadnienia prawnego w uregulowaniach wskazanej wyżej ustawy procesowej.