II SA/Gl 669/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Asystent sędziego Olga Hibner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję ( ) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ( ) r. nr ( ) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ja decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia ( ) r., nr ( ); 2. zasądza od ( ) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę ( ) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) działając w oparciu o art. 55 oraz 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w ówczesnym brzmieniu – Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) udzielił Wójtowi Gminy P. pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanego w latach 70-tych boiska sportowego położonego na kilkunastu działkach przy ul. [...] w P. Skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) pismem z dnia [...] r. L. B. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Wskazał, że w sprawie zachodzą przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 § 1 pkt 1, pkt 3, pkt 4 i pkt 5 k.p.a. oraz przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Na wezwanie WINB sprecyzował on w piśmie z dnia [...] r. swoje żądanie wskazując, że domaga się wznowienia przedmiotowego postępowania, bowiem decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana bez jego udziału w sprawie, chociaż jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem samowolnie wybudowanego boiska. Pismem z dnia [...] r. oba pisma WINB przekazał PINB wskazując, że zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. jest on organem właściwym do rozpatrzenia wniosku. Decyzją z dnia [...] r. PINB odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania wskazując, że stosownie do art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Na skutek odwołania wniesionego przez L. B. decyzja ta została uchylona decyzją WINB z dnia [...] r. a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powodem takiego rozstrzygnięcia było niezawiadomienie wszystkich stron, w tym inwestora o wszczęciu postępowania, a co zatem idzie naruszenie normy zawartej w art. 61 § 4 k.p.a. Kolejną decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB ponownie odmówił wznowienia postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. W podstawie prawnej tego rozstrzygnięcia wskazał art. 145 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a., a w uzasadnieniu ponownie powołał się na przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji inicjator postępowania wznowieniowego wniósł o zmianę decyzji organu I instancji oraz o wyłączenie PINB oraz pracownika tego organu od udziału w postępowaniu w oparciu o przepis art. 24 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu podtrzymał żądanie zgłoszone we wniosku o wznowienie postępowania. Podał, że gmina P. zarówno przed, jak i po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie boiska sportowego wybudowała bez pozwolenia bieżnię wokół płyty boiska, nasyp pod trybuny oraz inne obiekty związane z boiskiem do piłki nożnej. Prowadzone postępowanie w sprawie tej samowoli od samego początku zmierzało zaś do legalizacji tego obiektu w oparciu o przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zaskarżoną decyzją WINB działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organu I instancji wywiedzione z treści art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego wskazując, że stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zatem skoro wniosek o wznowienie złożyła osoba, która nie była stroną w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z dnia [...] r., to nie mógł on być skuteczny. W skardze L. B. domagał się zmiany decyzji WINB oraz zasądzenia kosztów postępowania. Podał, że od [...] r. jest wraz z żoną współwłaścicielem działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z działką, na której znajduje się samowolnie wybudowane boisko do piłki nożnej. Wskazał, że postępowanie w sprawie tego boiska toczyło się od [...] r., kiedy to złożył wniosek o rozbiórkę tego obiektu. W efekcie jego starań PINB jedynie zakazał decyzją z dnia [...] r. prowadzenia dalszych robót budowlanych na tym obiekcie. Decyzja ta nie dotyczyła jednak zlikwidowania stwierdzonej samowoli budowlanej. W czasie toczących się postępowań wnosił także o wyłączenia pracowników PINB z uwagi na ich nieobiektywność, pomijanie go w czynnościach procesowych oraz niereagowania na jego kolejne pisma. W dalszej części uzasadnienia skarżący podważył, zgodność zrealizowanego obiektu z przepisami prawa budowlanego obowiązującymi w czasie realizacji tego obiektu, a w szczególności § 11 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Tym samym obiekt ten jego zdaniem powinien podlegać likwidacji, a udzielona w tej sytuacji decyzja o udzieleniu pozwolenia narusza normy prawa materialnego. Odnosząc się do treści art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wskazał, że w jego ocenie przepis ten jest niezgodny z Konstytucją RP, bowiem pozwolenie na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu ma takie same skutki jak decyzja o pozwoleniu na budowę, a w tym drugim postępowaniu biorą udział właściciele sąsiednich nieruchomości. Wreszcie skarżący powołał się na tezę zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 911/05 [w:] LEX nr 190893, zgodnie z którą przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego dotyczy tylko sytuacji, gdy budowa została zrealizowana na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że skarżący od początku brał udział w postępowaniu dotyczącym samowolnie wybudowanego w latach 70-tych ub. wieku boiska sportowego. W toku tego postępowania nakazano Wójtowi Gminy P. wykonanie określonych prawem czynności celem doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Podtrzymał też stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące zastosowania w sprawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) Sąd uznał, że wydana została ona z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego uregulowana przepisami art. 145 – 153 k.p.a. ma na celu usuwanie wad jakimi są obarczone ostateczne decyzje administracyjne i postanowienia od których przysługiwało zażalenie czy wręcz eliminację takich dotkniętych wadami prawnymi orzeczeń z obrotu prawnego w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okoliczność braku udziału strony w postępowaniu, bez jej winy. W poddanej kontroli Sądu sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości graniczącej bezpośrednio z terenem samowolnie zrealizowanej inwestycji, której dotyczyła decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie. Bezsporne w sprawie jest także, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją, a w szczególności nie został zawiadomiony o jego wszczęciu oraz nie doręczono mu zapadłego w sprawie orzeczenia, a o wydaniu decyzji dowiedział się dopiero z pisma Zastępcy WINB z dnia [...] r. Orzekające w sprawie organy nie wypowiedziały się w kwestii dochowania przez skarżącego przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zestawiając jednak daty pisma WINB oraz pisma skarżącego z dnia [...] r. należy przyjąć, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został w terminie. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji przyjdzie stwierdzić, że złożenie przez stronę podania o wznowienie wszczyna postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania wznowieniowego. W tej fazie postępowania organ może się wypowiadać jedynie co do zarzutów, a nie ich podstaw (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1999 r., IV SA 2397/98, Lex nr 47857). Inaczej mówiąc w tej fazie postępowania organ administracji winien badać wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty został o ustawowe przesłanki wznowienia, wymienione w art. 145 § 1 czy art. 145 a § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. – organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. Na marginesie wskazać należy, że WINB wydając decyzję kasacyjną z dnia [...] r. błędnie w uzasadnieniu orzeczenia wskazał na naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. Zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje bowiem w drodze postanowienia, a zatem przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 61 § 3 k.p.a. Wracając do merytorycznego rozważenia skargi wskazać przyjdzie, że w opinii Sądu orzekające w sprawie organy niewłaściwie zastosowały art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zgodnie z którym stroną postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Przepis ten dotyczy jednak sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę, a celem tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy zrealizowany obiekt budowlany może być dopuszczony do użytkowania jako wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i wymaganymi przepisami. Nie dotyczy on natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej, a postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie stanowi ostatni etap tego postępowania (por. w tej kwestii pogląd prawny zawarty w powołanym w skardze wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 911/05). Powyższe stanowisko znajduje wprost oparcie w treści art. 57 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika bowiem, że wszczynające postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie zawiadomienie o zakończeniu budowy winno zawierać m.in. oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę (art. 57 ust. 1 pkt 2), a w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonanych robót do zawiadomienia należy dołączyć kopie rysunków z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis (art. 57 ust. 2 zd. 1). Ponownie rozpatrując sprawę PINB wznowi zatem postępowanie w sprawie i przeprowadzi postępowanie zmierzające do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przed wydaniem postanowienia w trybie art. 149 § 1 k.p.a. PINB wystąpi także do skarżącego o sprecyzowanie zgłoszonego wniosku o wyłączenie pracownika PINB w trybie art. 24 § 3 k.p.a. oraz podejmie stosowne działanie w sprawie tego wniosku, a sprawę ewentualnego wyłączenia kierownika tego organu przekaże do rozpatrzenia WINB. Rozstrzygając sprawę w trybie art. 151 k.p.a. organ weźmie też pod uwagę przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nakazujący stosowanie przepisów dotychczasowych do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W tym kontekście nie może ulegać wątpliwości, że do obiektu budowlanego samowolnie zrealizowanego pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. będzie miał zastosowanie przepis art. 42 ostatnio wskazanej ustawy, a nie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W tej kwestii podobne stanowisko zajął m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 września 2005 r. VII SA/WA 244/05 [w:] LEX nr 194702. Z tych powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.