I OSK 473/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) sędzia NSA Anna Lech Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 2 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt I SAB/Wa 143/07 w sprawie ze skargi J. B. na bezczynność Prezydenta [...] W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2/ odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od J. B. na rzecz Prezydenta [...] W. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2007 r. o sygn. akt I SAB/Wa 143/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. B. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w W. przy ul. [...], zobowiązując Prezydenta Miasta [...] Warszawy do wydania orzeczenia w sprawie z wniosku E. P. o przyznanie prawa własności czasowej gruntu, położonego w W. przy ul. [...], w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. J. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] W., polegającą na nierozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w W. przy ul. [...]. Skarżąca podała, że Minister Budownictwa wydał w dniu [...] września 2006 r. decyzję nr [...], którą uchylił w całości orzeczenie administracyjne Prezydenta Miasta [...] W. z dnia [...] sierpnia 1949 r. nr [...], odmawiające dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej i przekazał sprawę wszczętą wnioskiem E. P. z dnia [...] września 1948 r. do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W aktualnym stanie prawnym organem tym jest Prezydent Miasta [...] W.. Skarżąca podniosła również, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...], wydana na podstawie decyzji Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 1997 r. nr [...], której nieważność stwierdził Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., utraciła byt prawny w świetle rozstrzygnięć, jakie w tej sprawie zapadły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2005 r. o sygn. akt I SA/Wa 1298/05 stwierdził nieważność decyzji Wojewody M. z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...], uchylającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...]. Wyrok ten nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji merytorycznej przez organ I instancji, skoro sprawa wróciła do załatwienia przez ten organ. Wobec tego, że sprawa pozostaje nierozpoznana, mimo upływu terminu, określonego w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2007 r. wniosła do Wojewody M. zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta [...] W., w trybie art. 37 kpa. Skarżąca wskazała, że jej sprawa oczekuje na załatwienie już kilkanaście lat, jest szczegółowo wyjaśniona tak przez polskie sądy, jak i przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu, który wyrokiem z dnia 1 lutego 2005 r. stwierdził naruszenie przez Państwo Polskie art. 6 § 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, wskutek tego, że czas trwania postępowania przekroczył "rozsądny termin". W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] W. stwierdził, że prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] nie jest możliwe do czasu istnienia w obrocie prawnym decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...], od której odwołanie wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2005 r. o sygn. akt I SA/Wa 1298/05 stwierdził nieważność decyzji Wojewody M. z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...], uchylającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...]. Zatem do rozpoznania pozostaje odwołanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że na skutek oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r. o sygn. akt I SA/Wa 1932/06 skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stała się prawomocna decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r., uchylająca orzeczenie administracyjne Prezydenta Miasta [...] W. z dnia [...] sierpnia 1949 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Od dnia doręczenia Prezydentowi Miasta [...] W. prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (wyrok uprawomocnił się w dniu 27 marca 2007 r.) rozpoczął bieg termin, określony w art. 35 kpa, na rozpatrzenie wniosku o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości, który upłynął bezskutecznie. Nie można uznać za usprawiedliwiającą bezczynność Prezydenta Miasta [...] W. okoliczność, że w obrocie prawnym pozostawała decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...], rozstrzygająca w przedmiocie wniosku E. P. z dnia [...] września 1948 r. Stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] lipca 2001 r. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2005 r. o sygn. akt I SA/Wa 1298/05 było spowodowane tym, że orzekanie przez Wojewodę M. jako organu odwoławczego w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego stało się niedopuszczalne na skutek otwarcia wówczas na nowo postępowania administracyjnego w tej sprawie w wyniku decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 1997 r. Skutek ex tunc tej decyzji spowodował, że "odżyło" orzeczenie administracyjne z dnia [...] lipca 1949 r. Skutkowało to tym, że zarówno decyzja Wojewody M. z dnia [...] lipca 2001 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...], wymagały usunięcia z obrotu prawnego. Jest poza sporem, że usunięcie z obrotu prawnego tej ostatniej decyzji nie mieści się w kompetencji Prezydenta Miasta [...] W. Nie oznacza to jednak, że Prezydent pozostawał bez wpływu na istniejący stan sprawy. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2005 r. nie został zaskarżony przez żadną ze stron, w tym przez Prezydenta Miasta [...] W., który był stroną postępowania sądowego i organem właściwym do orzekania w sprawie jako organ administracji I instancji. Również nie zostały podjęte przez Prezydenta Miasta [...] W. żadne działania zmierzające do usunięcia z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] przez właściwy w tej sprawie organ, a które należało podjąć z chwilą, kiedy stała się prawomocna decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r., uchylająca orzeczenie administracyjne z dnia [...] lipca 1949 r. i przekazująca Prezydentowi Miasta [...] W. do ponownego rozpoznania wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Należy zwrócić uwagę, że organy administracji w swoich działaniach obowiązane są mieć wzgląd zarówno na interes społeczny, jak i na słuszny interes strony (art. 7 kpa) i w ramach tego wyposażone zostały w uprawnienia do inicjowania postępowań administracyjnych, w tym także w trybach nadzwyczajnych. Ze wszech miar słuszne było więc zwrócenie się do właściwego organu o podjęcie nadzwyczajnych środków procesowych, zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...]. Dlatego też WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zobowiązał Prezydenta Miasta [...] W. do wydania orzeczenia w sprawie z wniosku E. P. o przyznanie prawa własności czasowej gruntu, położonego w W. przy ul. [...], w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta [...] W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Opierając skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: art. 15 kpa – zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne; art. 127 w związku z art. 138 kpa – zgodnie z którymi wniesione odwołanie od decyzji organu I instancji winno być zakończone decyzją organu II instancji; art. 110 kpa, ustalającego zasadę związania organu decyzją, którą wydał, od chwili jej doręczenia stronom. Zdaniem Prezydenta, Sąd błędnie przyjął, że za wszystkie proceduralne zaniedbania w sprawie odpowiedzialność ponosi Prezydent Miasta [...] W. i – pomimo faktycznego istnienia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] – uznał jego bezczynność, zobowiązując do wydania merytorycznej decyzji w sprawie, gdy taka decyzja została wydana, zaś wniesione od niej odwołanie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do chwili obecnej nie zostało rozpoznane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. B. wniosła o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie, jako niemającej usprawiedliwionych podstaw, oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W ocenie skarżącej, orzekając w przedmiocie bezczynności organu administracji, Wojewódzki Sąd Administracyjny wykonuje funkcje nadzorcze, a nie sądownicze. W związku z tym, Prezydent Miasta [...] W., jako organ zobowiązany do wykonania wyroku, nie jest uprawniony do jego zaskarżenia. Toteż złożona przez Prezydenta skarga kasacyjna winna zostać odrzucona. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej, J. B. wskazała, że wyrok WSA w Warszawie jest prawidłowy, zaś złożenie skargi kasacyjnej przez Prezydenta Miasta [...] W. uznać należy za działanie zmierzające do odsunięcia w czasie wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wobec wniosku J. B. o odrzucenie skargi kasacyjnej, kwestia ta wymaga rozważenia w pierwszej kolejności. Skarżąca twierdzi bowiem, że Prezydent Miasta [...] W., jako organ zobowiązany do wykonania wyroku Sądu I instancji, nie jest uprawniony do jego zaskarżenia. Tego rodzaju stanowisko należy uznać za błędne. W myśl art. 173 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Z kolei, art. 32 cytowanej ustawy wyjaśnia, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Z przepisów tych jasno więc wynika, że Prezydent Miasta [...] W., jako strona postępowania, jest legitymowany do wniesienia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Przechodząc do dalszych motywów wyroku, należy wskazać na treść art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej, przy formułowaniu zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wskazane zostały przepisy art. 15, art. 110 i art. 127 w związku z art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 winno być naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach kasator musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2004 r. o sygn. akt GSK 73/04, M. Pr. 2004, nr 14, s. 632). Tak więc, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, a to art. 15, art. 110 i art. 127 w związku z art. 138 kpa – co do zasady – nie może być skuteczny, ponieważ przepisy te nie regulują postępowania przed sądami administracyjnymi. Niezależnie jednak od powyższego, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z uwagi na stwierdzoną z urzędu nieważność postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nieważność postępowania zachodzi: 1) jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna; 2) jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany; 3) jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa taka została już prawomocnie osądzona; 4) jeżeli skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa albo jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy; 5) jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw; 6) jeżeli wojewódzki sąd administracyjny orzekł w sprawie, w której jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny. Ze sprawy wynika, że w postępowaniu przed Sądem I instancji nie brał udziału Zakład Ubezpieczeń Społecznych, którego uczestnictwo w sprawie ustanowienia na rzecz J. B. prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w W. przy ul. [...] zostało już prawomocnie przesądzone wcześniejszymi wyrokami Sądów. Zgodnie z art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Pierwsze z orzeczeń to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2000 r. o sygn. akt I SA 122/2000 (vide: wytyczne Sądu, które – mimo niezrealizowania i upływu czasu – zachowują swoją aktualność), zaś kolejny to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2007 r. o sygn. akt I SA/Wa 1932/06 (prawomocny od dnia 27 marca 2007 r.), na który Sąd I instancji w swym uzasadnieniu się powołuje. Wyrokiem tym oddalona została skarga Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego. Sąd, oceniając skargę ZUS, stwierdził, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, której adresatem był także Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Takie orzeczenie wskazuje, że Sąd uznał istnienie interesu prawnego po stronie ZUS (nie odmówił Zakładowi przymiotu strony). Postępowanie objęte kwestionowanym wyrokiem winno się zatem toczyć z udziałem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zwłaszcza że stan faktyczny i prawny nie uległy zmianie. W uzasadnieniu wspomnianego wyżej wyroku z dnia 18 stycznia 2007 r. WSA w Warszawie zwrócił uwagę na fakt nierozpoznanego odwołania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] o ustanowieniu na rzecz J. B. prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w W. przy ul. [...]. Sąd ten podał także, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2005 r. o sygn. akt I SA/Wa 1298/05 została stwierdzona nieważność decyzji Wojewody M. z dnia [...] lipca 2001 r., uchylającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Mimo istnienia w obrocie prawnym prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1997 r. nr [...] o ustanowieniu na rzecz J. B. prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w W. przy ul. [...], a także nierozpoznanego odwołania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od tej decyzji, Sąd I instancji wydał wyrok zobowiązujący Prezydenta Miasta [...] W. do podjęcia orzeczenia w sprawie z wniosku E. P. o przyznanie prawa własności czasowej gruntu, położonego w W. przy ul. [...], prowadząc przy tym postępowanie w sprawie bez udziału ZUS. Okoliczność ta wskazuje, że w sprawie zaistniała podstawa z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych został pozbawiony możności obrony swych praw. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 maja 1974 r. o sygn. akt II CR 155/74 (OSPiKA 1975 r. nr 3, poz. 66), pozbawienie strony możności obrony jej praw oznacza sytuację, kiedy strona na skutek wadliwości procesowych sądu lub strony przeciwnej, nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły zostać usunięte na następnych rozprawach przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. W takim stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej na rzecz organu, kierując się całokształtem okoliczności sprawy, trwającej od 1948 r.