II OSK 1046/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki z o.o. [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2228/07 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2228/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w Warszawie – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lutego 2006 r.; orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w Warszawie kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 28 lutego 2007 r. ustającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i garażem podziemnym oraz wjazdem i sieciami infrastruktury technicznej, planowanej do realizacji na terenie działek o nr ew. [...],[...] oraz [...] z obr. [...], położonych w Warszawie, pomiędzy ul. [...] i [...]. Organ odwoławczy przytaczając treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wskazał, iż w sprawie zostały spełnione łącznie warunki w nim wymienione. Analiza sposobu zabudowy terenu sąsiadującego z terenem planowanej inwestycji została przeprowadzona w trybie przewidzianym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588.). Zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Skargę na powyższą decyzję złożyła Wspólnota Mieszkaniowa "A", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP. Skarżąca wskazała, że inwestycja nie ma zachowanego odstępu od granicy nieruchomości, na której znajdują się wyjścia ze schronów dla ludności cywilnej, wieloletnie kasztanowce zostaną zniszczone lub uszkodzone, co spowoduje zakłócenia biosfery. Inwestycja ograniczy możliwość dojazdu do nieruchomości od strony klatek schodowych w razie pożaru czy innych zdarzeń losowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze (art. 134 p.p.s.a.). Sąd wskazał, że zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Merytoryczne rozpoznanie sprawy możliwe jest wyłącznie w oparciu o wniosek spełniający wymogi formalne. O treści decyzji stanowi art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Przytaczając art. 61 ust. 1 ustawy Sąd podniósł, że warunkiem koniecznym do wydania decyzji jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego. Jeżeli przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu (art. 54 pkt. 2), to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję stosownie do art. 56 ustawy, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. Sposób ustalenia wymogów - przesłanek wydania decyzji wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis § 3 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów (ust. 2). Sąd zaznaczył, że organ przystępując do ustalenia granic w celu przeprowadzenia analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z drogi publicznej, przy czym pojęcie "działki sąsiedniej" oznacza nie tylko działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy. Stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia organ sporządza analizę zawierającą część tekstową i graficzną, stanowiącą załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Sąd stwierdził, że przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia warunków zawartych w powyższym rozporządzeniu. Nie zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 m. Nadto z legendy oznaczeń graficznych na mapie stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji wynika, iż obszar analizowany oznaczony został 1-2-3-4 a obszar inwestycji A-B-C-D. Tymczasem na mapie oznaczenia powyższe nie zostały wprowadzone, a zatem trudno określić obszar będący obszarem inwestycji. Brak jest również wskazania przewidywanych wjazdów od ul. [...]. W tej sytuacji wyniki analizy nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji, gdyż nie pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa i czy nie narusza zasad ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni jak również krajobrazowych. Sąd uznał, że organy nie przeprowadziły postępowania dowodowego z zachowaniem wymagań art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji sporządzi analizę zgodnie z właściwymi przepisami oraz oceni zgodności planowanej inwestycji z wymaganiami dotyczącymi nowej zabudowy. Sąd zauważył także, iż decyzja organu odwoławczego nie została doręczona wszystkim podmiotom uznanym przez organ I instancji za strony postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. w W., reprezentowana przez radcę prawnego A. S.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie decyzji organów I i II instancji, pomimo braku naruszenia przez te organy prawa materialnego i procesowego; - art. 153 p.p.s.a. przez sformułowanie niewłaściwej oceny prawnej sprawy i wskazań co do dalszego postępowania, co miało wpływ na wynik postępowania, 2) naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w postaci uznania, że organ I instancji nieprawidłowo sporządził analizę obszaru; - art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że sporządzona przez organ analiza nie pozwala stwierdzić, iż planowana inwestycja spełnia kryteria wymienione w tym przepisie; - § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 184, poz. 1588) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w postaci uznania, że organ I instancji niewłaściwie wyznaczył obszar analizy i sporządził analizę; - § 3 ust. 2 tego rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez uznanie, że organ nie wyznaczył granic obszaru analizy w odległości nie mniejszej, niż 50 m. od terenu inwestycji; - § 9 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez uznanie, że organ I instancji nieprawidłowo sporządził załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy. 3) niewłaściwe zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tj., - art. 7 i art. 77 k.p.a. przez stwierdzenie, że organy I i II instancji nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, - art. 109 § 1 k.p.a. przez uznanie, że decyzja organu II instancji nie została prawidłowo doręczona stronom postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne [...] Sp. z o.o. w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że organ – stosownie do art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – sporządził analizę, w której szczegółowo rozważył zarówno stan faktyczny zagospodarowania terenu, odnosząc się do każdej z sąsiednich nieruchomości, jak i stan prawny terenu oraz obowiązujące przepisy. W decyzji organu I instancji zostały wskazane warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i na tej podstawie ustalono możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji. Nie pominięto żadnego aspektu analizy urbanistycznej, a projektowaną zabudowę dostosowano pod każdym względem do stanu istniejącego w zakresie gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Strona nie zgodziła się z twierdzeniem Sądu, że wyniki przeprowadzonej analizy nie mogą stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy wnioskowanej inwestycji. Podała, że teren inwestycji położony jest w części śródmiejskiej dzielnicy Ochota w m. st. Warszawy, w kwartale intensywnej zabudowy, położonej pomiędzy ulicami [...],[...],[...] i [...]. Istniejąca sieć ulic wyznacza utrwaloną w przestrzeni miejskiej strukturę terenu. Z uwagi na typowo uzupełniający charakter planowanej zabudowy, autor analizy wyznaczył obszar analizowany jako cały kwartał pomiędzy wymienionymi ulicami i na tym terenie przeprowadzono analizę funkcji oraz wszystkich cech zabudowy i zagospodarowania, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Strona nie zgodziła się ze stwierdzeniem Sądu, że nie zostały wyznaczone granice obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Wskazała, iż teren analizy obejmuje kwartał zabudowy wydzielony istniejącymi ulicami i posiada wymiary ok. 120 m. x ok. 160 m. Odległość projektowanej zabudowy od strony ul. [...], wyraźnie odcinającej w przestrzeni rozważany kwartał zabudowy, wynosi natomiast ok. 70 m. Strona stwierdziła, iż § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza obowiązku zaznaczania na rysunku analizy granic terenu projektowanej inwestycji. Zaznaczenie terenu inwestycji wprawdzie ułatwia odczytanie mapy obszaru analizy, jednakże obok tej mapy, do decyzji załączono również prawie identyczną mapę terenu inwestycji, a zatem jej zidentyfikowanie na obszarze analizy wymaga jedynie porównania obu załączników do decyzji. Ponadto wjazd na teren inwestycji od strony ulicy [...] (jeden) został wyraźnie zaznaczony na załączniku nr 1 do decyzji - "teren inwestycji infrastrukturalnej [...] " i opisany w tekście decyzji. Odnosząc się do twierdzenia Sądu, iż decyzja organu II instancji nie została doręczona wszystkim stronom postępowania, wskazano, że obie występujące w sprawie wspólnoty reprezentowane były przez zarządcę nieruchomości - firmę [...] Sp. z o.o. W okresie trwania postępowania przed organem II instancji, wspólnota "C" w ogóle nie posiadała zarządu wybranego spośród mieszkańców i [...] Sp. z o.o. była jej jedynym formalnym przedstawicielem. W piśmie z dnia 27 maja 2009 r. [...] Sp. z o.o. wniosła uzupełnienie skargi kasacyjnej. Strona wskazała, iż analiza służy sformułowaniu oceny, czy planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Ustawa i rozporządzenie wprowadziły jednolite zasady sporządzania analizy urbanistycznej obszaru oraz oceny spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa" i kontynuacji funkcji dla każdego rodzaju zabudowy i ukształtowania terenu. Zdaniem strony wyrażenie"w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów" nie zostało prawidłowo sformułowane, gdyż wywołuje zasadniczą wątpliwość, czy jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontu działki z każdej strony terenu inwestycji, czy należy ją liczyć tylko jako trzy szerokości, łącznie z terenem inwestycji (czyli po jednej z każdej strony). Nadto wyrażenie "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek" sugeruje wyznaczenie obszaru inwestycji w kształcie koła, podczas gdy z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika badanie sąsiedztwa zabudowy w układzie liniowym, wzdłuż tej samej drogi publicznej, przy której znajduje się teren inwestycji. Podniesiono, iż zgodnie z zasadą wolności zabudowy nie wolno interpretować niejasności w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym na niekorzyść inwestora. W przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego, sposób wyznaczania obszaru analizy funkcji i sposobu zagospodarowania terenu, potraktowano elastycznie, co w doktrynie i orzecznictwie sądowym nazwano "nawiązaniem do tzw. kontekstu urbanistycznego". Rozporządzenie określa jedynie zasięg minimalny analizy i to w sposób niemożliwy do jednoznacznej interpretacji. Wciąż ścierają się poglądy, czy obszar analizy powinien obejmować teren o zasięgu siedmiokrotności, czy trzykrotności frontu działki objętej wnioskiem. Podkreślono, iż uchybienie formalne decyzji, związane z oznaczeniem na mapce obszaru analizy, nie miało znaczenia dla treści rozstrzygnięcia, ani nie uniemożliwiało zrozumienia i realizacji decyzji. Nadto podniesiono, że wskazane przez Sąd uchybienia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy mogły być usunięte przez SKO w toku postępowania odwoławczego. A zatem, uchylenie przez Sąd zarówno decyzji organu II jak i I instancji narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie Naruszono również art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie, gdyż nie było podstaw do uchylenia decyzji Prezydenta m. st. Warszawy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa ul. "B" w Warszawie i Wspólnota Mieszkaniowa "C" w Warszawie, reprezentowane przez [...] sp. z o.o. w Warszawie, wniosły o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem uczestników postępowania zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały w żaden sposób uzasadnione. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutów powoduje, że nie mogą one zostać uznane za podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Także zarzut naruszenia art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie spełnia wymogów określonych w p.p.s.a. Odnośnie pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego i przeprowadzonej analizy funkcji wnoszący odpowiedź na skargę kasacyjną podzielili stanowisko Sądu pierwszej instancji. Zaznaczono, iż dokumentacja graficzna winna być sporządzona przez stronę w taki sposób, aby organ mógł bez przeprowadzania dodatkowej analizy porównawczej zorientować się, jakie działki i w jakim zakresie ujęte są we wniosku. W dokumentach nie może być sprzeczności utrudniających ich interpretację. Skarżący stwierdzając, iż "Wjazd na teren inwestycji od strony ul. [...] został wyraźnie zaznaczony na załączniku nr 1 do decyzji o warunków zabudowy" przyznał, że wniosek jego nie spełniał wszystkich wymogów prawem przewidzianych. Skarżący nie wykazał, aby sporządzony wniosek pozwalał na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa i czy nie narusza zasad ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walorów ekonomicznych przestrzeni jak również krajobrazowych. Skarżący sam przyznał, iż na mapie służącej do analizy nie zostały zaznaczone granice inwestycji. Uczestnicy postępowania nie zgodzili się ze stwierdzeniem, że rozporządzenie nie wprowadza obowiązku zaznaczenia na rysunku analizy granic terenu projektowanej inwestycji. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Brak zaznaczenia granic inwestycji powoduje, że organ nie jest w stanie zweryfikować, czy zachowane zostały wymogi z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie jest usprawiedliwiona, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a to z poniższych względów. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 - art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.z.p. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), wydane na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 u.z.p. I tak, zgodnie z § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 tegoż rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej i innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. Geometrię zaś dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym - § 8 rozporządzenia. W niniejszej sprawie tak decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lutego 2006 r. o warunkach zabudowy jak i analiza urbanistyczna posługują się pojęciem kondygnacji ( max. VII kondygnacji dla planowanego budynku przy ul. [...], max. IV kondygnacje dla planowanego budynku przy ul. [...] ) - pojęciem nieprzewidzianym w powołanym wyżej rozporządzeniu. W decyzji o warunkach zabudowy Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy nie wyznaczył ani szerokości elewacji frontowej ani wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, mimo że takie wymogi wynikają wprost z rozporządzenia. Organ I instancji nie ustalił też geometrii dachu, a więc nie uczynił zadość wymogom ciążącym na nim z mocy § 8 rozporządzenia. Nakaz ( obowiązek ) ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy konkretnych wymogów dla nowej zabudowy jednoznacznie wynika z powołanych wyżej przepisów. Tymczasem w rozważanej sprawie organ I instancji ustalił wysokość projektowanych budynków przyjmując parametry nie przewidziane przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze ( liczba kondygnacji). Określenie w decyzji liczby kondygnacji nie może stanowić o parametrach nowej zabudowy także i z tej przyczyny, że kondygnacje mogą mieć różną wysokość, a więc budynki o tej samej liczbie kondygnacji mogą mieć różną wysokość. Z tych względów liczba kondygnacji nie może decydować o wysokości nowej zabudowy. Konieczne jest zatem określenie wymogów nowej zabudowy stosownie do parametrów przewidzianych w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury. Nieprawidłowe ustalenie wysokości budynków nie jest jedynym poważnym uchybieniem jakiego dopuścił się organ I instancji. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy przy ustalaniu geometrii dachu, kąta nachylenia połaci dachowych, wysokości głównej kalenicy, gzymsu lub attyki i kierunku głównej kalenicy głównej kalenicy ograniczył się do stwierdzenia; "zgodnie z sąsiadującą zabudową", "w nawiązaniu do budynku [...]". Organy obu instancji zdają się nie dostrzegać, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu powinny być konkretnie określone w decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym w niniejszej sprawie organy naruszyły przepisy § 7 i § 8 rozporządzenia. W decyzji o warunkach zabudowy nie została także określona w sposób zgodny z przepisem § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy. Ustalenie w decyzji, iż "od strony ul. [...] budynek będzie ograniczony istniejącą zabudową" a "od strony ul. [...] – zgodnie z przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. oraz ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 216 z późn. zm.)" nie czyni zadość wymogom przewidzianym dla decyzji o warunkach zabudowy. Takie sformułowanie decyzji oznacza, iż w istocie szerokość elewacji frontowej planowanych budynków nie została ustalona w decyzji o warunkach zabudowy. Tak istotne wadliwości postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uzasadniały uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może bowiem rodzić wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, wątpliwości co do zakresu praw lub obowiązków wynikających z tej decyzji. Pamiętać należy, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi podstawę do ubiegania się przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Przed wydaniem zaś decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela kierunek orzecznictwa i doktryny opowiadający się za rozumieniem obszaru analizowanego jako obszaru odpowiadającego minimum trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie mniej niż 50 metrów ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006/2/54 ). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. , sygn. akt II OSK 646/06 ( LEX nr 322329) w związku z tym, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się sformułowaniami nie zawsze jasnymi, to w razie wątpliwości należy je interpretować na korzyść obywatela, tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich. Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.z.p. – znajdujący zastosowanie w sprawie o wydanie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 u.z.p. - jednoznacznie stanowi, iż określenie granic terenu objętego wnioskiem winno nastąpić na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 (...). Powyższe przepisy korespondują z przepisem art. 54 u.z.p. (w związku z art. 64 ust. 1 u.z.p.) i § 9 powołanego wyżej rozporządzenia. Odwołując się do art. 52 ust. 2 pkt 1 u.z.p., przepisy te nakazują sporządzenie części graficznej decyzji o warunkach zabudowy oraz części graficznej analizy na kopiach mapy zasadniczej lub na kopiach mapy katastralnej, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Jest to nader istotne, gdyż warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, która zawiera nie tylko część tekstową ale i graficzną, zaś wyniki analizy (zawierające również część tekstową i graficzną) stanowią załącznik do tej decyzji. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy - § 9 ust. 4 rozporządzenia. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. W części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń (§3 ust. 5 ). Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w części graficznej analizy winny zostać naniesione nie tylko granice obszaru analizowanego, ale i linie rozgraniczające teren inwestycji. Z części graficznej analizy powinno bowiem jednoznacznie wynikać, iż granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Część graficzna analizy winna pozwalać na jednoznaczne stwierdzenie – bez konieczności dodatkowych porównań z innymi dokumentami – że obszar analizowany stanowi minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z tego względu linie rozgraniczające teren inwestycji są niezbędne, aby określić szerokość frontu działki objętej wnioskiem i sprawdzić wielkość wyznaczonego obszaru analizy i sposób wyznaczenia tego obszaru. W niniejszej sprawie w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy zaznaczono obszar inwestycji a w części graficznej analizy tylko granice analizowanego obszaru. Nadto z załącznika graficznego analizy nie wynika, że został sporządzony na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.z.p. Wprawdzie w części tekstowej analizy zawarte jest stwierdzenie o złożeniu przez wnioskodawcę kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.z.p., lecz jednocześnie mapa, na której sporządzono część graficzną analizy różni się od mapy, na której sporządzono część graficzną decyzji o warunkach zabudowy. Z tych względów nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Nie można także podzielić zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 53 ust. 3 u.z.p., gdyż Sąd nie stosował tego przepisu i nie dokonywał jego wykładni, a więc nie mógł naruszyć tego przepisu w zarzucanej mu formie. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż nie jest możliwa ich ocena, gdyż uzasadnienie Sądu pierwszej instancji jest zbyt lakoniczne i niejasne. Sąd pierwszej instancji ogólnikowo stwierdza, że granice analizowanego obszaru nie zostały wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie wyjaśnia przyczyn z jakich doszedł do takiego wniosku. W szczególności brak jest jakiegokolwiek odniesienia do szerokości frontu działki objętej wnioskiem i wyjaśnienia rozumienia pojęcia obszar analizowany w kontekście § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Jednakże podkreślić należy, iż także z uzasadnienia decyzji organów obu instancji i części tekstowej analizy nie wynika ani szerokość działki objętej wnioskiem ani wielkość obszaru wyznaczonego do analizy. Równie lakoniczne jest stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż decyzja organu odwoławczego nie została doręczona wszystkim podmiotom uznanym przez organ I instancji za strony postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku utrudnia, a nawet uniemożliwia ocenę zarzutów kasacyjnych, lecz w tym zakresie nie postawiono odpowiednich zarzutów w skardze kasacyjnej np. zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podobne zastrzeżenia budzą również uzasadnienia decyzji organów obu instancji. Niezależnie jednak od powyższego – jak już wyżej wskazano – zaskarżony wyrok odpowiada prawu, gdyż zasadne jest uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji organów obu instancji. W przypadku zaś, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., ale wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd pierwszej instancji, to ocena ta będzie wiążąca dla organów administracji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w toku ponownego rozpoznawania sprawy ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005/2/18 ). A zatem, dla organów administracji wiążąca jest wykładnia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyrażona w uzasadnieniu niniejszego wyroku (trzykrotna szerokość frontu działki ). W zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. podkreślić należy, iż zarzuty kasacyjne strona można stawiać do dnia upływu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Po upływie tego terminu strona może jedynie przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych – art. 183 § 1 p.p.s.a. Zważyć nadto należy, iż Sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc nie mógł dopuścić się ich naruszenia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.