II GSK 447/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 11 grudnia 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 2139/07 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS) z dnia [...] maja 2007 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że A.S. pismem z dnia [...] marca 2005 r. zwrócił się do ZUS o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. ZUS decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 3a i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s. oraz art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), zwanej dalej ustawą zmieniającą, odmówił wnioskującemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy w łącznej kwocie 57.074,04 zł. uznając, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 17 ustawy zmieniającej, oraz art. 28 ust. 3a u.s.u.s. uzasadniające umorzenie należności ze względu na szczególną sytuację wnioskującego, mimo braku stwierdzenia całkowitej nieściągalności. Odnosząc się do podnoszonej w piśmie z dnia 28 lutego 2007 r. kwestii przedawnienia należności z tytułu składek ZUS wskazał, że składki za okres od marca 1997 r. do maja 1997 r. oraz od października 1997 r. do listopada 1997 r. uległy przedawnieniu i nie stanowią zadłużenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją ZUS z dnia [...] maja 2007 r. W kwestii przedawnienia należności z tytułu składek organ II instancji stwierdził, że 10 letni termin z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. - w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r. - rozpoczyna bieg od dnia, w którym należności te stały się wymagalne. Do należności z tytułu składek, które były wymagalne i nie uległy przedawnieniu przed dniem 1 stycznia 2003 r. stosuje się 10-letni okres przedawnienia. W skardze na powyższą decyzję A.S. zarzucił naruszenie art. 24 ust. 4 i art. 28 u.s.u.s. oraz art. 77 i art. 80 k.p.a. Uzasadniając zarzut przedawnienia należności z tytułu składek, przedstawił argumenty, jak w piśmie z dnia 28 lutego 2007 r. Oddalając powyższą skargę Sąd I instancji stwierdził, że organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy i zasadnie przyjął, iż nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności ze względu na szczególną sytuację wnioskującego, mimo braku całkowitej nieściągalności. Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut skargi dotyczący przedawnienia składek. Sąd podkreślił, że zmiana art. 24 ust. 4 u.s.u.s. ustanawiająca 10 letni okres przedawnienia należności z tytułu składek nie ma zastosowania do należności przedawnionych przed tym dniem. W stosunku do tych należności zastosowanie mają przepisy obowiązujące przed tą datą. W tej sprawie przedmiotem odmowy umorzenia są składki za okres od grudnia 1997 r. do stycznia 2005 r. (w zakresie składek za okres od marca 1997 r. do listopada 1997 r. organ uwzględnił zarzut strony i stwierdził, że nie stanowią one zadłużenia). Sąd stwierdził, ze do tych należności mają zastosowanie przepisy obowiązujące od dnia 1 stycznia 2003 r. ustalające 10 letni okres przedawnienia, ponieważ względem tych należności termin przedawnienia nie upłynął przed 1 stycznia 2003 r., to jest datą wejścia w życie ustawy zmieniającej. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. II W skardze kasacyjnej A.S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej przez rażąco błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż do zobowiązań powstałych przed dniem wejścia w życie znowelizowanego przepisu zastosowanie ma 10 letni termin przedawnienia, wprowadzony ustawą zmieniającą. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie zgodził się z oceną Sądu I instancji w kwestii przedawnienia składek i twierdził, że jest ona niezgodna z zasadami praworządności, zaufania do organów władzy publicznej, oraz że prawo nie działa wstecz. Zastosowanie przepisów, zgodnie z interpretacją, według której do zdarzenia zaistniałego wcześniej, należy zastosować przepisy, które weszły w życie później, a które pogarszają sytuację prawną jednostki, należy uznać za rażące naruszenie prawa. Skarżący podkreślił, że w przepisach ustawy zmieniającej nie uregulowano, jakie brzmienie przepisów winno być stosowane do należności z tytułu składek powstałych przed 1 stycznia 2003 r. Brak regulacji w tym zakresie nie oznacza swobody i dowolności wyboru między zasadami dalszego działania ustawy dawnej, lub bezpośredniego działania ustawy nowej. Zdaniem skarżącego, w sprawie tej zastosowanie winna znaleźć zasada dalszego działania ustawy, skutkująca uznaniem, że wygaśnięcie należności następuje z upływem 5 letniego terminu przedawnienia. Interpretacja przepisu zaprezentowana przez Sąd I instancji, a wcześniej przez organy orzekające w sprawie, narusza zasadę lex retro non agit. Przepis w znowelizowanym brzmieniu nie powinien dotyczyć okresu poprzedzającego datę jego wejścia w życie, chyba że wynika to bezpośrednio z ustawy. Stwierdził, że nie wolno domniemywać retroaktywności normy, gdyby ta miała prowadzić do sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi. Dopuszczalne jest ustanowienie z mocą wsteczną przepisów, które korzystniej regulują sytuację prawną obywatela lub podmiotu, ale warunkiem wstecznego uprzywilejowania jest jednoznaczne postanowienie zawarte w przepisach końcowych, stanowiących o chwili ich wejścia w życie. Podniósł, że przedawnienie jest instytucją prawa materialnego, a do czynności prawnych i innych zdarzeń stosuje się prawo obowiązujące w chwili dokonania czynności lub powstania zdarzeń. W konkluzji skarżący stwierdził, że w sprawie tej doszło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, gdyż organ stosujący przepisy prawa błędnie uznał, iż znowelizowany przepis ma zastosowanie do sytuacji powstałych przed jego wejściem w życie. Skarżący powołał się na prezentowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego rozumienie znaczenia zakazu retroaktywnego działania ustanowionej normy oraz na stanowisko prezentowane w doktrynie. ZUS nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym regulowanym przepisami Rozdziału 1 Działu IV p.p.s.a. obowiązuje zasada związania sądu granicami skargi kasacyjnej. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., stanowiącym zamknięty katalog sytuacji, w których zachodzi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Tylko wówczas, gdy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi zaistnienie jednej z przesłanek określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. jest uprawniony i zobowiązany do wyjścia poza granice zakreślone skargą kasacyjną. Żaden inny przepis ustawy procesowej nie daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uprawnienia do kontrolowania orzeczenia poza obszarem wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. O zakresie kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny przesądza zatem wola wnoszącego skargę kasacyjną. Kontroli sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej w tej sprawie poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę A.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Kasator oparł skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie naruszenia prawa materialnego, zarzucając Sądowi I instancji rażąco błędną wykładnię art. 24 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej. Przedmiotem sporu w sprawie jest zatem wyłącznie wykładnia art. 24 ust. 4 u.s.u.s., w myśl którego należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-5d. Powyższe brzmienie tego przepisu zostało mu nadane przepisem art. 1 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 18 grudnia 2002 r. zmieniającej ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych z dniem 1 stycznia 2003 r. Spór pomiędzy skarżącym i organem (które to stanowisko organu podzielił Sąd I instancji) sprowadza się do oceny omawianej nowelizacji ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w wyniku której wydłużeniu uległ okres przedawnienia składek z 5 do 10 lat, a nowelizacja ta weszła w życie w trakcie biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek skarżącego. Wymaga podkreślenia, że ustawodawca może dowolnie regulować kwestię przedawnienia roszczeń, w tym wydłużać terminy przedawnienia. Nie wpływa to w żaden sposób na wysokość zobowiązania, albowiem nadal zobowiązanie dłużnika jest w stałej wysokości. Nie istnieje natomiast żadne "prawo do przedawniania", które jako prawo nabyte dłużnika podlegałoby ochronie. W związku z powyższym skoro w trakcie biegu terminu przedawnienia następuje jego wydłużenie przez ustawodawcę, należy stosować nowe przepisy, to jest nowy termin przedawnienia. Nie dochodzi tu również do działania prawa wstecz, albowiem jak już zaznaczono zobowiązanie jest nadal to samo. Ustawodawca nie możne jedynie wydłużyć terminu przedawnienia roszczenia, które już uległo przedawnieniu. Tylko wtedy mielibyśmy do czynienia z działaniem prawa wstecz, albowiem wygasłe roszczenie "odżyłoby" na nowo. Jak zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z 12 lipca 2007 r. (I UK 37/07, LEX nr 359575) "prawo zmiany terminów przedawnienia jest, więc domeną ustawodawcy i skoro ma w ten sposób wpływ na stosunki cywilnoprawne, to obejmuje ono również stosunki publicznoprawne (należności składkowe). Inaczej mówiąc dłużnik musi się poddać terminom przedawnienia wydłużanym przez ustawodawcę w czasie trwania stosunku prawnego". Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie. W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2008 r. I UZP 4/08 (LEX nr 396249) wskazano, iż "do składek na ubezpieczenia społeczne należnych i nieprzedawnionych przed dniem 31 grudnia 2002 r. należy stosować przepis art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074)". Z kolei w uchwale Sądu Najwyższego z 2 lipca 2008 r. II UZP 5/08 (LEX nr 396253), również uznano, że "dziesięcioletni okres przedawnienia przewidziany w art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074), znajduje zastosowanie do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu według przepisów dotychczasowych". Podobne stanowisko Sąd Najwyższy zajął też w wyroku z 12 listopada 2007 r. I UK 147/07 (LEX nr 359577) - "przepis art. 24 ust. 4 w nowym brzmieniu ma zastosowanie do tych tylko należności z tytułu składek wymagalnych przed dniem jego wejścia w życie, które nie były przedawnione (tu: z powodu upływu pięcioletniego terminu przedawnienia) w dniu 1 stycznia 2003 r.", a w wyroku z dnia 22 listopada 2006 r. III SA/Wa 2425/06 (LEX nr 328643) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "z dniem 1 stycznia 2003 r., ustawą z dnia 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.), wprowadzony został dziesięcioletni termin przedawnienia należności poprzez zmianę art. 24 ust. 4 u.s.u.s. Brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej oznacza, że przedawnienie należności winno być oceniane w oparciu o przepisy w brzmieniu znowelizowanym. Okoliczność, że należność powstała przed dniem wejścia w życie nowelizacji nie ma tu znaczenia. Z dniem wejścia w życie przepisu w nowym brzmieniu stosowanie przepisu dotychczasowego wymaga wyraźnego ustawowego odesłania." Powyższego ugruntowanego w orzecznictwie rozumienia nowelizacji przepisu art. 24 ust. 4 u.s.u.s. i prawidłowości zastosowania w tej sprawie określonego w nim wydłużonego terminu przedawnienia, zaprezentowanego również w zaskarżonym wyroku, nie mogło podważyć jedynie zasygnalizowanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądu M. Łabnowskiego i J. Wantocha - Rekowskiego, zaprezentowanego w publikacji pt.: Tryb dochodzenia i przedawnienia składek ma ubezpieczenie społeczne (PiZS 2005, nr 10, s. 28). Autorzy twierdzili, iż stanowisko ZUS, że "10-letni termin przedawnienia dotyczy zarówno zobowiązań powstałych do 31 grudnia 2002 r., jeśli nie uległy przedawnieniu (wygasły) przed 1 stycznia 2003 r. według przepisów obowiązujących przed tą datą, jak i zobowiązań powstałych od 1 stycznia 2003 r." budzi wątpliwości z uwagi na jego sprzeczność z zasadą lex retro non agit. Naczelny Sąd Administracyjny poglądu powyższego nie podziela, bowiem przyjęta w rozpoznawanej sprawie wykładnia przepisu art. 24 ust. 4 u.s.u.s. nie odnosi się do okresu przedawnienia zobowiązań już wygasłych, a tylko tych, w stosunku do których okres przedawnienia tylko rozpoczął swój bieg. Ponadto, na poparcie powyższego poglądu nie została przedstawiona w skardze kasacyjnej jakakolwiek argumentacja prawna, która podważyłaby prawidłowość stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku i wykazałaby sprzeczność rozumienia przez Sąd I instancji treści przepisu art. 24 ust. 4 u.s.u.s. z zasadą lex retro non agit. Mając na uwadze, że bezzasadnym okazał się jedyny stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 24 ust. 4 u.s.u.s., Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.