IV SA/Gl 1111/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2007r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pełnomocnictwa do działania w imieniu gminy oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym [...] z dnia [...] r., Wojewoda Ś., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie: wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie Miejskiemu Ośrodkowi Sportu i Rekreacji w M. bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu - w części określonej w § 2 uchwały - jako niezgodnej z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że w dniu [...] r. Rada Miasta M. podjęła uchwałę Nr [...], w której postanowiła o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta M. Zgodnie z treścią § 2 ust. 1 uchwały, Rada Miasta M. upoważniła K. G. i I. Ż. z Kancelarii Radców Prawnych K. & G. s.c. z siedzibą w M. przy ul. [...] do reprezentowania Rady Miasta M. w postępowaniu sądowo-administracyjnym wszczętym skargą, wykonywania wszelkich czynności procesowych, w szczególności do przygotowania i złożenia skargi. Organ nadzoru wskazał, że rozwiązanie przyjęte przez Radę Miasta jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami. Zgodnie bowiem z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Do postępowania w tych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Stronami postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego wskutek wniesienia skargi w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, są: gmina oraz organ nadzoru. Nie jest natomiast stroną tego postępowania rada gminy. Zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym to wójt, jako organ wykonawczy, reprezentuje gminę na zewnątrz. Ze względu na odrębne uregulowanie zasad składania oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem na mocy art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, należy przyjąć, że art. 31 odnosi się w pierwszej kolejności do stosunków publicznoprawnych gminy. (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego, Warszawa 2004, s. 248 ). Jako organ reprezentujący gminę w stosunkach publicznoprawnych, organ wykonawczy obowiązany jest do przedstawiania aktów organów gminy, a także przyjmowania oświadczeń woli i pism we wszystkich tych przypadkach, w których ustawa nakłada na gminę obowiązek przedstawiania właściwym organom aktów gminy lub przyjmowania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych. Wobec tego – to właśnie organ wykonawczy, w tym przypadku Prezydent Miasta M., jest zobowiązany do podpisywania pism procesowych w sprawach toczących się przed sądami administracyjnymi, przy czym czynności te mogą zostać wykonane także przez ustanowionego przez ten właśnie organ pełnomocnika procesowego. Rada Miasta nie była więc uprawniona do ustanowienia pełnomocnika procesowego i do upoważnienia go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego oraz reprezentowania skarżącego przed sądem administracyjnym, gdyż organ stanowiący nie ma uprawnień do reprezentowania gminy. Zgodnie bowiem z treścią art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencje te przysługują organowi wykonawczemu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), Gmina M. zaskarżyła w całości wyżej wymienione rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. (błędnie oznaczając je w skardze jako [...]). Rozstrzygnięciu temu zarzuciła niezgodność z prawem, a to przez przyjęcie, że rada gminy nie może udzielić upoważnienia radcom prawnym do reprezentowania jej w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, podczas gdy analiza przepisu art. 93 (zwłaszcza ustępu 3a) ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku przeciwnego. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś. i zasądzenie kosztów zastępstwa radcowskiego. W uzasadnieniu wskazała, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, jako adresata i stronę postępowania nadzorczego wskazuje Radę Miasta M . Tymczasem stroną postępowania nadzorczego jest Gmina M. - jak argumentował Wojewoda Ś. w uzasadnieniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz w samym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wobec tego, jeśli Rada Miejska w M., nie jest organem uprawnionym do reprezentowania strony postępowania administracyjnego (tą jest bowiem Gmina M.), to zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego powinno być doręczone organowi, który zdaniem Wojewody Ś., jest jako jedyny uprawniony do reprezentowania Gminy M., tj. Prezydentowi Miasta M. Ponadto błędem jest kategoryczne stwierdzenie organu nadzoru, że upoważnienie udzielone przez Radę Miasta do jej reprezentowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym narusza obowiązujące przepisy prawa. Kwestia strony postępowania nadzorczego oraz sądowoadministracyjnego w sprawach o stwierdzenie zgodności z prawem rozstrzygnięć nadzorczych, jest zarówno w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie rozstrzygnięta niejednoznacznie. Z jednej strony wskazuje się na przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, z drugiej natomiast, uprawnienia procesowe rady gminy wyprowadza się z treści przepisu art. 98 ust. 3a powołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 142/06, LEX nr 209187 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r. sygn. akt V SA/Wa 821/05, LEX nr 192932). W ostatnim z orzeczeń rozstrzygnięto też jednoznacznie kwestię podmiotu uprawnionego do reprezentowania rady gminy, wskazując, że wykonanie uchwały w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego obejmuje umocowanie do dokonania wszelkich czynności związanych z wniesieniem skargi. Niewątpliwie zaliczyć do nich należy ustanowienie pełnomocnika procesowego. Wniesienie skargi przez radcę prawnego z powołaniem na pełnomocnictwo udzielone przez podmiot, któremu rada gminy powierzyła wykonanie uchwały w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego, nie może być traktowane jako wniesienie skargi przez osobę nieuprawnioną. Wynika z tego, że to rada gminy jest wyłącznym dysponentem decyzji, komu powierzy wykonanie swojej uchwały. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organ nadzoru nie podnosił w rozstrzygnięciu nadzorczym kwestii nieskuteczności wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, a jedynie to, że uchwała Rady Miasta nie może być źródłem upoważnienia do występowania w tym postępowaniu przez konkretnego pełnomocnika, skoro – jak wywiedziono w rozstrzygnięciu – z przepisów ustawy o samorządzie gminnym wynika, że to organ wykonawczy zobowiązany jest do podpisywania pism procesowych i to do tego organu należy decyzja o ewentualnym ustanowieniu pełnomocnika. Ponadto bezzasadny jest zarzut skargi, że organ nadzoru - z jednej strony wskazał brak zdolności do podejmowania przez Radę Miasta czynności procesowych, a z drugiej - właśnie do Rady Miasta skierował wydany przez siebie akt nadzoru. Należy bowiem odróżnić postępowanie nadzorcze regulowane przepisami ustawy ustrojowej oraz – w kwestiach w tej ustawie nieuregulowanych – odpowiednio stosowanymi przepisami K.p.a., od postępowania sądowoadministracyjnego, regulowanego zasadniczo przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postępowaniu nadzorczym, prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jako strona uznawany musi być organ, który podjął kwestionowany akt, gdyż to jego dotyczy przedmiotowe postępowanie i tylko ten organ może – po zawiadomieniu go o wszczęciu postępowania nadzorczego – podjąć działania w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W razie zakończenia postępowania nadzorczego stwierdzeniem nieważności uchwały organu stanowiącego - także ten organ jako jedyny może podjąć decyzję o wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Z przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji prawnej wynika więc konieczność "współdziałania" organów gminy przy zaskarżaniu rozstrzygnięcia dotyczącego uchwały rady gminy. Z jednej bowiem strony brak stosownej uchwały rady powoduje, że działający w imieniu posiadającej zdolność sądową gminy, organ wykonawczy, nie może skutecznie zaskarżyć rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego uchwały rady, z drugiej zaś sama uchwała nie inicjuje postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż skargę, rozumianą jako pismo procesowe, winien wnieść organ wykonawczy gminy. Na rozprawie strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska, przy czym pełnomocnik skarżącej dodał, że należy odróżnić reprezentację w przypadku działania gminy, od reprezentacji w przypadku działania rady gminy. Radzie gminy przysługuje bowiem dowolność co do wskazania podmiotu ją reprezentującego. Natomiast w przypadku działania gminy, musi to być organ wykonawczy. Ponadto z uwagi na odpowiednie stosowanie procedury administracyjnej w postępowaniu nadzorczym, nie ma podstaw prawnych, które zakazywałyby ustanowienia pełnomocnika przez radę gminy, jako stronę postępowania nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślić należało, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają - w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia - zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym [...] z dnia [...] r., Wojewoda Ś., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. - w części określonej w § 2 uchwały – tj. w zakresie unormowania, zgodnie z którym Rada Miasta M. upoważniła wskazanych w uchwale radców prawnych do reprezentowania Rady Miasta M. w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] r. W ramach oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, podkreślić w tym miejscu należało, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej również ustawą o samorządzie gminnym, do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Według tego przepisu podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Natomiast na podstawie art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, organ wykonawczy reprezentuje gminę na zewnątrz. Dodać należało, że art. 98 ust. 3a cytowanej ustawy przewiduje, że do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, doręczone po upływie kadencji rady, uprawniona jest rada gminy następnej kadencji w terminie 30 dni od dnia wyboru przewodniczącego rady. Z porównania zakresu regulacji przepisu art. 98 ust. 3, z przepisem art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym wynika, że unormowanie przyjęte w tym ostatnim przepisie wyłącza stosowanie art. 98 ust. 3 tylko w okolicznościach w nim wskazanych – tj. tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, zostało doręczone po upływie kadencji tej rady. W pozostałych przypadkach zastosowanie ma zatem zasada ogólna wyrażona w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a więc - do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uprawniona gmina, którą reprezentuje na zewnątrz – według art. 31 tej ustawy – organ wykonawczy. Mając na uwadze wyżej przedstawioną analizę przepisów art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, zasadnie organ nadzoru przyjął w rozpatrywanym przypadku, że stronami postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego wskutek wniesienia skargi w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są: gmina oraz organ nadzoru. Nie jest natomiast stroną tego postępowania rada gminy. Trafnie organ nadzoru wskazał zatem w rozstrzygnięciu nadzorczym, że rozwiązanie przyjęte przez Radę Miasta M. w § 2 uchwały Nr [...] z dnia [...] r., jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami, gdyż rada miasta nie była uprawniona do ustanowienia pełnomocnika procesowego i do upoważnienia go do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego. Zasadnie Wojewoda Ś. podniósł, że organ stanowiący nie miał uprawnień do reprezentowania gminy. Zgodnie bowiem z treścią art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencje te przysługiwały organowi wykonawczemu, w tym przypadku Prezydentowi Miasta M. W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie określonym przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie gminnym, uznać należało, że wnioski skarżącej Gminy M. o sprzeczności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś. z dnia [...] r. dotyczącego uchwały Nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r. są bezzasadne, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnośnie zarzutu skargi, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, jako adresata i stronę postępowania nadzorczego wskazywało Radę Miasta M., podczas gdy – według skarżącej - Wojewoda Ś. argumentował w uzasadnieniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz w samym rozstrzygnięciu nadzorczym, iż stroną postępowania nadzorczego jest Gmina M. – wskazać należało, że powyższy zarzut nie znajduje oparcia w treści rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego (podobnie jak i w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego), Wojewoda Ś. podniósł bowiem, że – jak już była o tym mowa – stronami postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego wskutek wniesienia skargi w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym są: gmina oraz organ nadzoru, a ponadto dodał, że rada gminy nie jest stroną tego postępowania. Wbrew zarzutom skargi – organ nadzoru nie zawarł więc wskazania, jakoby stroną postępowania nadzorczego była Gmina M. Odnośnie zatem powyższego zarzutu strony skarżącej, należało zwrócić uwagę na konieczność odróżnienia postępowania sądowoadministracyjnego od postępowania nadzorczego. Jak bowiem wskazał organ nadzoru w odpowiedzi na skargę – w postępowaniu nadzorczym, prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jako strona uznawany musi być organ, który podjął kwestionowany akt, gdyż to jego dotyczy przedmiotowe postępowanie i tylko ten organ może – po zawiadomieniu go o wszczęciu postępowania nadzorczego – podjąć działania w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W razie zakończenia postępowania nadzorczego stwierdzeniem nieważności uchwały organu stanowiącego - także ten organ jako jedyny może podjąć uchwałę o wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. W konsekwencji przytoczyć należało pogląd organu nadzoru, który Sąd podziela, że z przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji prawnej wynika konieczność "współdziałania" organów gminy przy zaskarżaniu rozstrzygnięcia dotyczącego uchwały rady gminy. Z jednej bowiem strony brak stosownej uchwały rady powoduje, że działający w imieniu posiadającej zdolność sądową gminy, organ wykonawczy, nie może skutecznie zaskarżyć rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego uchwały rady, z drugiej zaś sama uchwała nie inicjuje postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż skargę, powinien wnieść organ wykonawczy gminy. Zagadnienie legitymacji do zaskarżania rozstrzygnięcia nadzorczego było wielokrotnie przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo - w wyroku z dnia 24 kwietnia 2006 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 142/06 Sąd ten wyraził pogląd, że "Jak to już wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego legitymację do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego posiada wyłącznie gmina, a kwestię tę w sposób jednoznaczny normuje art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym."(wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r. II OSK 142/06, LEX nr 209187). Jednakże - odnosząc się do zarzutu skargi, że w orzecznictwie i literaturze przedmiotu – z jednej strony wskazuje się na przepis art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – a z drugiej - uprawnienia procesowe rady gminy wyprowadza się z treści art. 98 ust. 3a tej ustawy, podkreślić należało, że wynika to z różnych zakresów regulacji tych przepisów. Wyżej wskazano analizę przepisów art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, z której wynika, że unormowanie przyjęte w tym ostatnim przepisie wyłącza stosowanie art. 98 ust. 3 tylko w okolicznościach w nim wskazanych, tj. tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu nadzorczego, dotyczące uchwały rady gminy, zostało doręczone po upływie kadencji tej rady. W pozostałych przypadkach zastosowanie ma zatem zasada ogólna wyrażona w art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, według której do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest uprawniona gmina. Natomiast gminę reprezentuje na zewnątrz – zgodnie z art. 31 cytowanej ustawy – organ wykonawczy. W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie określonym przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o samorządzie gminnym, uznać należało, że zarzuty skarżącej Gminy M. dotyczące sprzeczności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś. [...] z dnia [...] r., są bezzasadne, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało zatem oddalić.