II SA/Łd 547/07

Dnia 3 marca 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda –Lenczewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi M. A. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...], znak [...], [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej M. A. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nakazał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z siedzibą w Ł. przy ul. B 163, w terminie do 31 maja 2007r., wykonanie robót budowlanych, koniecznych do wykonania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w lokalu mieszkalnym nr 9, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na nieruchomości położonej przy ul. C 1 w Ł. Uzasadniając wskazał, iż w toku postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że w lokalu nr 9, znajdują się przewody kominowe (wentylacyjne i spalinowe) w pomieszczeniu kuchni i łazienki. Wobec powyższego zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2006r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego przedmiotowych przewodów kominowych. W toku czynności Spółdzielnia "A" przy piśmie z dnia 11 stycznia 2007r. przedstawiła opinię techniczną dotyczącą stanu technicznego w/w przewodów wraz z zaleceniami, wykonaną przez rzeczoznawcę w zakresie kominiarstwa, z której wynika konieczność wykonania robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od powyższej decyzji wniosła M.A. Zarzucając naruszenie art. 107 Kpa poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, art. 6 Kpa z uwagi na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, art. 7 Kpa poprzez brak uwzględnienia zastrzeżeń i wniosków zawartych w piśmie z dnia 7 lutego 2007r. oraz art. 75 Kpa, wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przeprowadzenie dowodów z opinii biegłego. Argumentując Pani A. przedstawiła szereg wniosków dowodowych, przepisów, które jej zdaniem mają zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym a które zostały naruszone na etapie realizacji całej inwestycji tj. budowy domu. Wskazała, iż przedstawioną opinię dot. stanu technicznego przewodów kominowych uważa za niezgodną z aktualnie obowiązującym prawem budowlanym w zakresie m.in. zaproponowanych materiałów, którymi ma zostać wyłożony przewód spalinowy oraz sposobu doprowadzenia powietrza do lokalu, nadto opinia nie uwzględnia odpowiednich parametrów technicznych. Podniosła, iż organy nie odniosły się do jej pisma z dnia 14 lutego 2007r., przy którym złożyła oświadczenie Autoryzowanego Serwisu Firmy T. F.U.-H. D z dnia 16 października 2006r. oraz opinii tego serwisu z dnia 13 lutego 2007r., w której wskazano na zakaz używania zakupionego i zamontowanego w łazience kotła z uwagi na wydostawanie się spalin do pomieszczenia. Dodała, iż z powyższych dokumentów wynika, że poprawne działanie pieca wymaga zapewnienia podciśnienia w kominie minimum 3 Pa, ten wymóg został pominięty w opinii dotyczącej stany technicznego oraz skuteczności instalacji grawitacyjnej oraz przewodu spalinowego w lokalu mieszkalnym nr 9. Na potwierdzenie powyższego przytoczyła również postanowienia §8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. Wskazała także na szereg innych pism i wniosków dowodowych, które organy pominęły co powoduje, że decyzja została oparta na niepełnym materiale dowodowym i stanowi podstawę do stwierdzenia, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Dodała, iż organ pominął również fakt, że budynek, w którym znajduje się jej mieszkanie został wybudowany niezgodnie z prawem budowlanym, m.in. brak jest wyjścia ewakuacyjnego na dach, przewody spalinowe są zbyt blisko okien sąsiada, przewody wentylacyjne do kuchni w poziomie wyprowadzone są do garażu. Kończąc obszerną argumentację wskazała, iż skierowała do Prokuratury Rejonowej Ł.-W. zawiadomienie o sprowadzeniu niebezpieczeństwa katastrofy budowlanej oraz sprowadzenia zagrożenia dla życia i zdrowia mieszkańców budynku mieszkalnego, poprzez wydanie przez rzeczoznawców kominiarskich opinii dotyczącej stanu technicznego oraz skuteczności instalacji grawitacyjnej oraz przewodu spalinowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania M.A., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, podkreślił, iż zgodnie z art. 128 Kpa prawo do wniesienia odwołania przysługuje jedynie stronie, natomiast stroną w myśl art. 28 Kpa jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podkreślił, iż dla stwierdzenia czy podmiotowi przysługuje przymiot strony postępowanie, istotne jest ustalenie czy podmiot taki ma interes prawny w załatwieniu sprawy, przy czym nie chodzi o wewnętrzne przekonanie danej osoby, lecz o przepis prawa materialnego. Interes prawny występuje natomiast wtedy gdy konkretne rozstrzygnięcie bezpośrednio lub pośrednio oddziałuje na sytuację prawną strony, brak takiego interesu prawnego stanowi podstawę do odmowy uznania wnoszącego dowołanie za stronę postępowania. Przenosząc powyższe do ustalonego w sprawie stanu faktycznego organ wyjaśnił, iż M.A. jest wprawdzie członkiem spółdzielni mieszkaniowej jednak nie przysługuje jej w związku z tym przymiot strony w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Posiadanie własnościowego prawa do lokalu mieszkaniowego nie uzasadnia udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji na prawach strony. Przedmiotem własnościowego prawa do lokalu jest sam lokal. Własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu nie obejmuje ani współwłasności części budynku przeznaczonego do wspólnego korzystania, ani własności bądź współużytkowania wieczystego gruntu, na którym budynek się znajduje. W świetle powyższego organ wywiódł, iż Pani A. nie jest stroną postępowania a jedynie osobą zainteresowaną, dodał, iż wadliwe umieszczenie nazwiska Pani A. w rozdzielniku decyzji I instancji nie może skutkować traktowaniem jej jako strony postępowania nawet gdy stwierdzone nieprawidłowości techniczne w funkcjonowaniu przewodów wywierają bezpośredni wpływ na lokal odwołującej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. A. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji, wstrzymanie wykonania i zasądzenie kosztów, zarzuciła rażące naruszenie art. 28 Kpa poprzez niewłaściwą jego wykładnię. Uzasadniając postawione wnioski strona skarżąca skupiła się na wykazaniu, iż organ błędnie przyjął, że nie posiada przymiotu strony powołując się wyłącznie na przepisy ustawy Prawo budowlane, gdy tym czasem strona posiada interes prawny by występować jako strona postępowania zgodnie z art. 28 Kpa i wykształconym na tym gruncie orzecznictwem. Na poparcie swego stanowiska powołała wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998r. sygn.akt IV SA 2164/97 oraz wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 7 lutego 2001r., sygn.akt II SA/Gd 2258/98. Reasumując strona wskazała, iż w świetle przywołanej argumentacji przysługiwało jej prawo do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał dotychczasowe stanowisko, odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdził, iż nie mają one wpływu na merytoryczną zasadność rozstrzygnięcia i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 3 marca 2008r. skarżąca wyjaśniła, iż przewody spalinowe jak i wentylacyjne usytuowane w jej mieszkaniu są przyporządkowane tylko do lokalu nr 9, będącego jej własnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie odwołania M.A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] w sprawie nakazania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. wykonanie robót budowlanych koniecznych do usunięcia nieprawidłowości technicznych przewodów kominowych w lokalu mieszkalnym nr 9 w budynku wielorodzinnym przy ul. C 1 w Ł. Uzasadniając podstawę umorzenia postępowania organ odwoławczy wskazywał, iż M.A., właścicielka lokalu mieszkalnego nr 9, w myśl przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest stroną postępowania toczącego się w przedmiocie nakazania Spółdzielni Mieszkaniowej wykonania określonych robót budowlanych. Nie można zgodzić się z takim stanowiskiem organu II instancji, bowiem wbrew jego twierdzeniom w sprawie niniejszej nie ma zastosowania przepis art. 28 Prawa budowlanego. Zgodnie z powołanym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten ogranicza krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie może być stosowany w innych postępowaniach niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. W relacji do art. 28 Kpa, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym stosowanym w sprawie o wydanie pozwolenia na budowlanego (por. wyrok WSA z dnia 31 stycznia 2006r., sygn.akt VII SA/Wa 1298/2005, publ. System Informacji Prawnej LEX, Lex Nr 206467; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007r., sygn. akt II OSK 208/06 niepubl.; wyrok WSA z dnia 9 marca 2006r., sygn.akt VII SA/Wa 1626/2005, publ. Lex Nr 227773). Niewątpliwie zatem dla potrzeb postępowania wszczętego w przedmiocie pozwolenia budowlanego krąg stron takiego postępowania ustala się wyłącznie na podstawie powołanego przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca wyraźnie określił, iż omawiana norma prawna znajduje zastosowanie jedynie do postępowań w sprawie pozwalnia na budowę. Powołany przepis jako wyjątek od zasady nie może być interpretowany rozszerzająco. W świetle powyższego nie można zgodzić się z organem odwoławczym, iż w sprawie nałożenia na Spółdzielnię Mieszkaniową obowiązku wykonania określonych robót budowlanych krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony takiego postępowania określa się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Należy jednoznacznie wskazać, iż w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, po ustaleniu charakteru toczącego się postępowania, krąg stron tegoż postępowania należy ustalać wyłącznie w oparciu o przepis art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten ustala generalną zasadę, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cechą interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego są przepisy prawa materialnego, nie można go wywodzić ze zdarzeń przyszłych i niepewnych, cechą tego interesu jest bowiem jego realność, nie może być przewidywany czy hipotetyczny. Od tak rozumianego interesu należy odróżnić interes faktyczny tj. sytuację, kiedy jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wykazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i uprawniałby ją do żądania stosowanych czynności organu (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006r. sygn.akt II GSK 163/06, Lex Nr 274855; wyrok WSA z dnia 5 maja 2006r., sygn.akt VI SA/Wa 24/06, lex Nr 276747; wyrok WSA z dnia 30 marca 2006r., sygn.akt II SA/Wa 1719/05, Lex Nr 197613; wyrok WSA z dnia 19 maja 2005r., sygn.akt II SA/Sz 208/04, Lex Nr 300447). Przenosząc powyższe na grunt ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego, powtórzyć należy, iż M.A. jest właścicielką lokalu mieszkalnego nr 9 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. C w Ł. I niewątpliwie interes prawny strony wynika z jej ograniczonego prawa rzeczowego tj. spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "A" w Ł. z dnia 30 listopada 2005r. wynika, iż Pani A. w dniu 30 listopada 2005r. została przyjęta na członka Spółdzielni i zgodnie z umową sprzedaży z dnia 9 listopada 2005r. przysługuje jej spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr 9. Bezsprzecznie wykonanie określonych prac w lokalu skarżącej w oczywisty sposób wpływa na ograniczenie jej prawa, które chronione jest jak prawo własności. Tym niemniej reguły udostępniania lokalu spółdzielni w sposób wyczerpujący określa przepis art. 61 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003r., Nr 119, poz. 1116 ze zm.), w którym mowa jest o przypadkach udostępnienia lokalu spółdzielni. Na podstawie lektury powołanego przepisu wywieść można, iż jeżeli lokal lub budynek wymaga remontu obciążającego spółdzielnię lub przebudowy, spółdzielnia może żądać od osób korzystających z tego lokalu lub budynku jego udostępnienia w celu wykonania koniecznych robót po wcześniejszym uzgodnieniu terminu, nadto w razie awarii wywołującej szkodę lub zagrażającej bezpośrednio powstaniem szkody osoba korzystająca z lokalu jest obowiązana niezwłocznie udostępnić lokal w celu usunięcia awarii. Przepis ten określa zespół uprawnień spółdzielni umożliwiających utrzymanie właściwego stanu technicznego budynków i reagowanie w sytuacjach awaryjnych. Z uprawnieniami spółdzielni w tej materii są skorelowane obowiązki osób faktycznie korzystających z lokalu bez względu na tytuł prawny. Z powyższego należy wywieść, iż skarżąca jako członek Spółdzielni Mieszkaniowej "A" obowiązana jest udostępnić lokal w celu dokonania określonych prac, trudno tym samym przyjąć, iż w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym organ nadzoru budowlanego zasadnie odmówił skarżącej przymiotu strony. Tym bardziej, że jak wynika z opinii sporządzonej w dniu 15 listopada 2006r. przez wykwalifikowany zakład kominiarski w przedmiotowym lokalu występują nieprawidłowości w stanie technicznym przewodów kominowych, wentylacyjnych i spalinowych, które powodują konieczność przeprowadzenia szeregu prac m.in. zamontować urządzenia nawiewne, uszczelnić przewody kominowe, wykonać prawidłowe dojście do przewodów, zamurować otwory w przewodach. Natomiast wszystkie te prace muszą zostać wykonane w lokalu skarżącej, co istotne jak wyjaśniła strona skarżąca przewody spalinowe jak i wentylacyjne usytuowane w jej mieszkaniu są przyporządkowane tylko do lokalu nr 9, będącego jej własnością. Nie istnieje zatem konieczność wkraczania do innych lokali mieszkalnych a wyłącznie do lokalu strony, co tym bardziej przemawia za koniecznością uznania strony skarżącej za stronę postępowania w przedmiocie nakazania Spółdzielni wykonania określonych prac, które zamkną się tylko w lokalu strony. Z tych wszystkich względów trudno odmówić właścicielowi lokalu mieszkalnego, w którym prowadzone będą określone prace budowlane, niewątpliwie wpływające na stan techniczny tego lokalu, przymiotu strony postępowania zgodnie z art. 28 Kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić wszystkie uwagi Sądu, rozważyć uprawnienie strony skarżącej do zaliczenia w poczet stron postępowania prowadzonego w sprawie nakazania Spółdzielni Mieszkaniowej wykonania określonych robót budowlanych w lokalu stanowiącym własność skarżącej. Konieczne jest przeprowadzenie analizy ustalonego w sprawie stanu faktycznego i jego rozważenie w świetle mających zastosowanie przepisów ustawy. A następnie sporządzenie uzasadnienia w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art.11 kpa), jak również umożliwiający organom nadzoru i sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia, dlatego też uzasadnienie winno zawierać m.in. prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2001r., sygn.akt II SA 1095/00, LEX Nr 53441; wyrok NSA z dnia 26 maja 1981r., sygn.akt SA 810/81, publ. ONSA 1981/1/4 ). W toku całego postępowania organy winny mieć na uwadze aby postępowanie zostało poprowadzone w zgodzie z zasadami określonymi w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, tak by wypełnione zostały wszystkie nakazy wypływające z tych zasad ogólnych. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p .p. s. a. AR