II OSK 525/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr) Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz del. sędzia WSA Leszek Kamiński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Po 326/07 w sprawie ze skargi J. S. i R. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. II OSK 525 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. S. i R. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2007 r. utrzymującą mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2007 r., którą to decyzją orzeczono nakaz rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie ustalił na podstawie kontroli przeprowadzonej dnia [...] września 2006 r., że R. S. w czerwcu 2006 r. rozebrał części drewniane z wyjątkiem fragmentu ścian murowanych stodoły stojącej na działce nr [...] w L. [...] w gminie Ł. i w to miejsce pobudował nowy obiekt, przy częściowym wykorzystaniu ścian szczytowych pozostawionych po poprzedniej konstrukcji. Organ stwierdził, że inwestor nową stodołę o konstrukcji szkieletowej wybudował na istniejących fundamentach: słupy murowane z cegły wapienno - piaskowej, z belkami żelbetonowymi i dachem o konstrukcji stalowej, pokrytym blachą trapezową, a w części obiektu wykonano strop typu "Teriva". Stwierdzono też w obiekcie ugięcia stropu, spowodowanie najprawdopodobniej zdaniem organu, złym wykonawstwem, bowiem obiekt budowano bez obliczeń konstrukcyjnych. Organ postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. wstrzymał prowadzenie tych robót budowlanych oraz nakazał inwestorowi, aby w celu doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem przedłożył do dnia 30 listopada 2006 r. określone w tymże orzeczeniu dokumenty. Ponieważ inwestor żadnego z tych dokumentów nie przedstawił, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nakazał R. S. i J. S. dokonanie rozbiórki odbudowanej stodoły zastrzegając, że nakaz nie obejmuje ścian szczytowych i fundamentów. W wyniku wniesionego odwołania przez R. i J. S. na mocy art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej zwanej k.p.a.), Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru decyzją z dnia [...] maja 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej sposobu określenia przedmiotu rozbiórki i na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm. - dalej zwanej Prawo budowlane) nakazał inwestorowi dokonanie rozbiórki odbudowanej stodoły na długości 19,30 m oraz dachu o konstrukcji stalowej nad całym obiektem tj. na długości 25,30 m (tzn. nakaz nie obejmuje ścian szczytowych oraz fundamentów), usytuowanej na nieruchomości położonej w miejscowości L. (dz. nr [...], ark. 1), w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy nie podzielił poglądu skarżących, iż prowadzili jedynie remont stodoły, polegający na odtworzeniu stanu poprzedniego. Remont bowiem może być prowadzony w istniejącym obiekcie, a w rozpatrywanej sprawie inwestor najpierw rozebrał większość budynku, a następnie budynek odbudował. Nie stanowią remontu roboty budowlane, polegające na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym. Organ odwoławczy stwierdził, iż inwestor pozwolenia na budowę nie posiadał, nie wykonał w terminie obowiązków, od których zależała legalizacja zaistniałej samowoli budowlanej, a tym samym konieczne było orzeczenie o rozbiórce przedmiotowej stodoły. Na powyższą decyzję R. i J. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o jej uchylenie. Skarżący, stwierdzili, że wykonane przez nich roboty nie stanowiły odbudowy stodoły, wymagającej uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie przeprowadzili kapitalny remont stuletniej stodoły, aby przywrócić budynek do stanu umożliwiającego jej wykorzystywanie w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że według art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie inwestor najpierw rozebrał przeważającą, drewnianą część stodoły, a następnie wzniósł nowy obiekt, przez co nie wykonał robót budowlanych "w istniejącym obiekcie budowlanym", bowiem po rozbiórce starej części już nie było przedmiotu, który by miał zostać wyremontowany. Zakwalifikowanie robót budowlanych jako remontu, wymaga by roboty te były wykonywane w istniejącym obiekcie. W ocenie Sądu pierwszej instancji dokonanie rozbiórki obiektu i wzniesienie obiektu w tym samym miejscu, nawet o takich samych gabarytach, traktuje się jako budowę (tj. odbudowę), a nie remont. Inwestor odbudował stodołę bez wymaganego pozwolenia w warunkach samowoli budowlanej. Zasadne było więc zaliczenie przedmiotowej inwestycji do kategorii objętej treścią art. 48 Prawa budowlanego oraz przeprowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji tej samowoli budowlanej. Poza sporem w ocenie Sądu pozostawał fakt, że inwestor w zakreślonym terminie nie przedłożył żadnego ze wskazanych w powyższym postanowieniem dokumentów, przez co uniemożliwił organowi nadzoru uznanie, że wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego. Zastosowanie zatem przez organ orzekający sankcji rozbiórki przedmiotowego obiektu znajdowało oparcie w przepisie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego. Zasadnie w ocenie Sądu dokonano także wyłączenia spod rozbiórki wykorzystanych przez inwestora przy odbudowie istniejących części ścian szczytowych budynku oraz fundamentów. Zbędnym było także wyjaśnienie, czy samowolnie wzniesiony przedmiotowy obiekt budowlany narusza przepisy techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy). Bez wpływu na wynik sprawy pozostawał również wynik postępowania wszczętego wnioskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gnieźnie z dnia 21 września 2006 r. o ukaranie wykonawcy mandatem karnym za popełnienie wykroczenia z art. 93 pkt 6 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwaną- p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R. S. i J. S. zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 8 w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 ust. 2 pk.1 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, iż prace budowlane jakich dokonali skarżący w stodole w rzeczywistości nie były remontem, lecz odbudową obiektu przez co do wykonania takiego zakresu prac budowlanych było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższy zarzut kasacji skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy także w razie nieobecności na niej skarżącego lub jego pełnomocnika. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że stwierdzenia Sądu pierwszej instancji pozostają w sprzeczności z ustalonym w przedmiotowej sprawie stanem faktycznym. W odniesieniu do definicji remontu zawartej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, intencją ustawodawcy było takie określenie zakresu prac budowlanych, aby polegały one na odtworzeniu stanu pierwotnego, który wykracza poza granice bieżącej konserwacji. Zdaniem skarżących w ustalonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanie faktycznym nie sposób uznać, iż roboty dokonane przez skarżących można było zakwalifikować jako prace budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie Sąd nieprawidłowo w ocenie autora kasacji przyjął, że odtwarzany obiekt nie istniał i został w całości postawiony od nowa. Zakres robót inwestorskich sprowadzał się jedynie do wymiany pewnych uszkodzonych elementów budynku, przy zachowaniu większości istniejących części obiektu budowlanego. Mianowicie nie zostały w żaden sposób naruszone murowane części stodoły, na których wsparta została konstrukcja dachowa. Bez zmian pozostały fundamenty budynku. Nadto zaznaczyć należy, iż pokrycie dachowe blachą było zgodne z tym, jakie istniało przed dokonaniem remontu budynku. Zdaniem skarżących zebrany materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania wykonanych prac budowlanych za odbudowę, prowadzoną w warunkach samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną stwierdzić trzeba, iż chybiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 8 w zw. z art. 28 w zw. z art. 29 ust. 2 pk.1 w zw. z art. 48 Prawa budowlanego. Strona skarżąca wadliwe zastosowanie przytoczonych w kasacji przepisów prawa materialnego upatruje w błędnym jej zdaniem przyjęciu, iż wykonane prace budowlane w stodole w rzeczywistości nie były remontem, lecz odbudową obiektu, a w konsekwencji nie jest zasadnym stanowisko skarżących, iż do wykonania takiego zakresu prac budowlanych nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego "remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, akceptuje stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, iż warunkiem zakwalifikowania określonych robót jako remontu jest to, aby roboty te były wykonywane w istniejącym obiekcie, a nie w obiekcie, który nie istnieje w całości, czy też w znacznej części i efektem tychże robót jest powstanie nowego obiektu, choćby zrealizowanego z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po wcześniej istniejącym obiekcie, który został rozebrany lub uległ zniszczeniu (por. wyrok NSA W-wa z dnia 2. 02. 2006 r. sygn. akt II OSK 56/05 LEX nr 194342, wyrok NSA w Białymstoku z dnia 29.03.2001 r. sygn. akt SA/Bk 852/00 publ. ONSA 2002/2/85). Tak wykonane roboty budowlane stanowią faktycznie odbudowę wcześniej istniejącego obiektu (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego). W przedmiotowej sprawie, jak stwierdziły same strony wnoszące skargę kasacyjną, z niewadliwie dokonanych w zaskarżonym wyroku ustaleń wynika, iż skarżący w czerwcu 2006 r. rozebrał drewnianą część stodoły z wyjątkiem fragmentu ścian murowanych, a na istniejących fundamentach wybudował nowy obiekt budowlany o konstrukcji szkieletowej: słupy murowane z cegły wapienno - piaskowej, z belkami żelbetonowymi i dachem o konstrukcji stalowej, pokrytym blachą trapezową, przy czym w części obiektu wykonano strop typu "Teriva". Mając na względzie zakres powyższych prac nie sposób uznać, że dokonane prace budowlane miały charakter remontu, a nie odbudowy. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, iż po rozbiórce starej, drewnianej części stodoły nie było już przedmiotu, który miałby zostać odtworzony w ramach remontu. Stwierdzić trzeba, iż przedmiotowy obiekt, który w znacznej części został rozebrany, a nowy wzniesiono wprawdzie w tym samym miejscu, ale przy wymianie elementów konstrukcyjnych i z tak dużym zakresem prac budowlanych, że nie można tych robót uznać za remont, o jakim mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Prawidłowa jest zatem ocena prawna przedstawiona w zaskarżonym wyroku, że odbudowany w przedmiotowej sprawie obiekt mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Ponieważ inwestor odbudował przedmiotową stodołę bez wymaganego w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę, zasadnie zaliczono budowlę do kategorii obiektów budowlanych wymienionych z art. 48 ww. ustawy. Ponadto z uwagi na to, że inwestor nie przedłożył żadnego ze wskazanych w postanowieniu z dnia 20 września 2006 r. dokumentów nie można było w związku tym przeprowadzić postępowania legalizacyjnego, określonego w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wobec czego zastosowanie znalazła dyspozycja art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 wskazanej ustawy i nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego, wyłączając z niej istniejące uprzednio ściany szczytowe budynku oraz fundamenty. Podkreślić należy, iż fakt, że inwestor nie przedstawił żadnego z dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 20 września 2006 r. jest o tyle istotna, iż jeden z dokumentów, których złożenia domagano się od inwestora została wadliwie określony. Uwaga ta dotyczy dokumentu określonego jako "ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Stwierdzić jednak trzeba, że to wadliwe w części określenie dokumentu, z uwagi na brak złożenia jakiegokolwiek innego dokumentu, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W końcu wymaga też podkreślenia, że zrealizowany obiekt może stanowić zagrożenie na co zwracano uwagę w toku postępowania administracyjnego, a więc i z tego względu nie sposób dopatrzeć się uchybienia normom prawa wskazanym we wniesionej skardze kasacyjnej. Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.