IV SA/Wa 1954/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy N. z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) w przedmiocie sprostowania błędu pisarskiego w uchwale dotyczącej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy N. z dnia (...) czerwca 2007 r. nr (...) II. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Uchwałą nr (...) Rady Gminy N. z dnia (...) czerwca 2007r., w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1999r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. ), art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ), sprostowano błąd pisarski w uchwale Nr (...) Rady Gminy N. z dnia (...) maja 2001 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. dla części wsi W. (Dz. Urz. Województwa (...) Nr (...), poz. (...)). Sprostowanie dotyczyło § 11 pkt 9 lit. b oraz § 19 pkt 7 lit. b i polegało na zmianie wysokości ogrodzenia ażurowego od strony ulic z "1,5 m" na wysokość "do 2.2m". Jednocześnie stwierdzono, że uchwała o sprostowaniu wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa (...). Skargę na powyższą uchwałę do sądu administracyjnego wniósł Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o stwierdzenie nieważności Uchwały nr (...) Rady Gminy N. z dnia (...) czerwca 2007r w sprawie sprostowania błędu pisarskiego. Powyższej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie art. 17, 27 i 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie skarżącego wprowadzone do planu zapisy nie mogą zostać uznane za korektę błędu pisarskiego, gdyż stanowi ona zmianę ustaleń merytorycznych planu. Nadto poprzez uchwałę nie nastąpiła kontynuacja procedury planistycznej wszczętej jeszcze pod rządami poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz merytoryczna zmiana planu, co powoduje obowiązek stosowania ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności jej art. 27 i 17. Zmiana zatem planu powinna odbyć się w takim trybie, jaki jest przewidziany do jego uchwalenia. W odpowiedzi na skargę Rady Gminy N. wniosła o jej oddalenie, twierdząc, Ze ustawodawca mówiąc o sprostowaniu oczywistych omyłek, nie daje ustawowej definicji tych pojęć, a w praktyce i doktrynie wykształciło się rozumienie tych pojęć jako widoczne, niezgodne z zamierzonym i niewłaściwe użycie wyrazu. Zamierzeniem Rady było ustalenie zapisu wysokości do 2,2 m ogrodzenia od samego początku obowiązywania planu, a zatem pomyłka ta wynikła wbrew woli i zamierzeniu prawodawcy prawa miejscowego. Ponadto możliwe było zastosowanie poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. dla części wsi W. została podjęta przed dniem (...) lipca 2003r. tj. przed dniem kiedy weszła w życie obecnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu nie doszło do zmiany planu, zatem nie było potrzeby prowadzenia całego postępowania planistycznego jak dla nowo uchwalanego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Należy zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na wstępie należy podzielić stanowisko wyrażone przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie, że Wojewoda Mazowiecki jest organem właściwym do opublikowania błędu w ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego tekście aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz. U. z 2007r, Nr 68, poz. 449) błędy w ogłoszonym tekście aktu prawnego prostuje się w formie obwieszczenia. Przy czym sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego. Sprostowanie błędu ogłasza się w tym samym dzienniku urzędowym, w którym ogłoszono prostowany akt. Skoro uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy N. dla części wsi W. została opublikowana, jak wymagała tego ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, jakiekolwiek nieścisłości w tekście opublikowanego planu wymagały także publikacji. W ocenie Sądu jednakże w tym trybie mogą zostać sprostowane błędy, które wynikają z porównania tekstu uchwalonego planu przedłożonego Wojewodzie z tekstem, który ukazał się w publikatorze. Uchwała organu gminy będąca prawem miejscowym przekazywana jest bowiem właściwemu Wojewodzie do promulgacji, w brzmieniu przekazanym przez radę. Treść przekazanego do ogłoszenia aktu prawa miejscowego musi być identyczna z treścią aktu uchwalonego. W niniejszej sprawie ta identyczność nie jest podważana. Tym samym tryb sprostowania przewidziany w art. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, nakazujący wydanie obwieszczenia w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Rada Gminy jako drogę do sprostowania omyłki w tekście planu przyjęła uchwałę w sprawie sprostowania oczywistej omyłki. Co do zasady nie można odmówić racji takiej formie i takiemu trybowi naprawienia omyłki w tekście planu, choć ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również poprzednio obowiązujący w tej materii akt rangi ustawowej nie przewidywały bezpośrednio możliwości prostowania oczywistych omyłek w tekście planu, gdy taki błąd wystąpił na etapie podejmowania uchwały o przyjęciu planu. Nie zaś dopiero "wkradł" się do tekstu planu, ukazującego się w Dzienniku Urzędowym Województwa, a zatem na etapie pomiędzy przekazaniem aktu do publikacji, a jego drukiem w publikatorze. Najbardziej istotną jednakże kwestią jest ocena, czy przedmiotowa omyłka może być sprostowana, czy też jako błąd merytoryczny wymaga wszczęcia procedury polegającej na zmianie planu w tym zapisie. Otóż w ocenie Sądu zaproponowane brzmienie planu w części wysokości ogrodzenia prowadzi do merytorycznej zmiany planu i wobec tego plan nie może zostać zmieniony w drodze sprostowania. Zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, jak również w swojej treści w żaden sposób nie usprawiedliwia podjętego rozstrzygnięcia. Gdyby bowiem z materiałów planistycznych, opracowań, a w końcu projektu planu wynikało, że owa wysokość ogrodzenia została ustalona w granicach do 2,2m i organ okoliczność powyższą wykazałby w tekście uchwały o sprostowaniu lub jej uzasadnieniu, należałoby przyjąć, że przyjęta w planie wysokość 1,5m stanowi oczywistą omyłkę, która zaistniała w tekście planu. W takiej sytuacji należałoby przyjąć założenie, że organ uchwalający plan miał na uwadze przy wydawaniu uchwały wysokość ogrodzenia "do 2,2m", natomiast zapisany w rzeczywistości w planie parametr ogrodzenia stanowiłby oczywistą omyłkę. W niniejszej sprawie jednakże nie wynika, aby różnica w wysokości ogrodzenia pomiędzy tekstem planu, a zaproponowaną w sprostowaniu wielkością była wyłącznie skutkiem nieuwagi prawodawcy. Również z protokołu sesji Rady Gminy N. z daty podjęcia uchwały o sprostowaniu nie wynika, aby Rada "usanowała" swoją poprzednią pomyłkę. Wysokość ogrodzenia nie wynika także z przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego. Otóż w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie przewidziano jaka powinna być wysokość ogrodzenia, co oznacza, że kwestia ta została przekazana do kompetencji prawa lokalnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy była zatem upoważniona do ustalenia wysokości ogrodzenia działając w ramach tzw. "władztwa planistycznego". Dopuszczalna była zatem zarówno wysokość 1,5m, jak również maksymalna 2,2m. Parametry te jednak muszą precyzyjnie wynikać z tekstu planu. Ponieważ zmiana wysokości stanowiła ingerencję w treść planu niedopuszczalną w formie sprostowania oczywistego błędu, poprzez wydanie zaskarżonej uchwały doszło do istotnego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jak podkreśla bowiem B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1997 r., nr 4, s. 23 i d. t. 6 według konstrukcji wad powodujących nieważność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu samorządu terytorialnego. Do nich należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OSS 1998/3/79. Do kategorii uchybień wykazujących cechy nieistotnego naruszenia prawa można natomiast zaliczyć, jak wskazuje Z. Kmieciak, Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd Terytorialny 1994/6/13, t. 1, np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, nadanie jej błędnej nazwy lub powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przy założeniu, że istnieje przepis umocowujący do jej podjęcia. W ocenie Sądu wymagana przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedura zmiany planu została nieprawidłowo zastąpiona uchwałą o sprostowaniu oczywistej omyłki. Doszło zatem do istotnego naruszenia przepisów dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu orzeczono na zasadzie art. 152 powołanej ustawy.