I OSK 590/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie NSA: Jan Paweł Tarno (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 557/07 w sprawie ze skargi M. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie odmowy wglądu do akt sprawy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 12 grudnia 2007 r., II SA/Łd 557/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na odmowę M. F. wglądu do akt sprawy. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach: Stwierdzając niedopuszczalność zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazało, że w dniu [...] marca 2007 r. M. F. zgłosił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Łódź-[...] celem udostępnienia akt sprawy, w której jest stroną. Ze względu na konieczność uzupełnienia dokumentacji organ ustalił z wnioskodawcą termin udostępnienia akt sprawy na dzień [...] marca 2007 r. W dniu [...] marca 2007 r. skarżący F. ponownie zgłosił się do siedziby organu, celem zapoznania się z aktami sprawy. Wobec nieudostępnienia przez organ akt sprawy, wniósł w dniu [...] marca 2007 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zażalenie na Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodzi w przedmiocie odmowy udostępnienia do wglądu akt w sprawie [...], w której jest stroną. Zgodnie z art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie postanowienie o odmowie udostępnienia stronie akt sprawy nie zostało w ogóle wydane. Ze względu na okoliczność, iż zażalenie zostało wniesione w stosunku do postanowienia, które nie rozpoczęło bytu w obrocie prawnym to nie może wiązać organu administracji, do którego zostało skierowane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Skarżący podniósł, że postanowienie o odmowie udostępnienia akt sprawy organ ogłosił w formie ustnej [...] i [...] marca 2007 r., co stosownie do art. 141 § 2 k.p.a. sprawia, że przysługiwało mu zażalenie w tej sprawie. Ponadto, wskazał na nieprawidłowe potraktowanie go przez pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Łodzi Filia Łódź-[...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz wskazał, iż wbrew twierdzeniom strony nie można mówić o ustnym ogłoszeniu postanowienia, ponieważ w sprawie nie został sporządzony protokół, pod którym skarżący złożyłby swój podpis, a który jest wymagany stosownie do art. 67 § 2 pkt 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowi zaś podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony. Z treścią przywołanego przepisu koresponduje przepis art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Realizacja obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 k.p.a. jednym z obligatoryjnych składników decyzji jest uzasadnienie faktyczne, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ nie poczynił pełnych ustaleń faktycznych, które w sposób oczywisty wskazywałyby, iż intencją M. F. było wniesienie zażalenia w trybie art. 74 § 2 k.p.a.. Zakwalifikowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zażalenia skarżącego, inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie jako środka zaskarżenia w rozumieniu art. 74 § 2 k.p.a. budzi uzasadnione wątpliwości, albowiem z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy nie sposób jednoznacznie stwierdzić, iż intencją skarżącego było wniesienie zażalenia właśnie w tym trybie. Brak przedmiotowego zażalenia w aktach administracyjnych sprawy sprawia, że Sąd nie jest w stanie dokonać pełnej oceny poprawności przyjętego i realizowanego przez organ założenia, kwalifikującego zażalenie skarżącego do wskazanego wyżej trybu. W ocenie Sądu nie można wykluczyć, że zażalenie skarżącego mogło mieć charakter środka prawnego w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., odnoszącego się do bezczynności organu administracji. Skoro bowiem intencją skarżącego była chęć zapoznania się z aktami sprawy, to wydaje się, że w sytuacji niesformalizowanej odmowy dostępności do akt przez organ, zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. jest jedynym środkiem prawnym służącym do realizacji uprawnienia wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do decydowania za stronę o charakterze jej żądania. Sprawa administracyjna powinna być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony. W razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony a nie do organu administracji. Jeśli pismo napisane jest nieporadnie i niezrozumiale, to organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2238/05, LEX nr 232909). Niezasadnym jest natomiast pogląd skarżącego, że organ wydał ustne postanowienie o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, zgodnie z art. 72 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie postanowienie w powyższym trybie w ogóle nie zostało przez organ wydane. W tym aspekcie należy podzielić stanowisko Kolegium, że postanowienie o odmowie udostępnienia akt nie nastąpiło formie ustnej. Zgodnie bowiem z ogólną zasadą "pisemności" wyrażoną w art. 14 § 1 k.p.a. załatwienie sprawy administracyjnej następuje w formie pisemnej. Odstępstwo od tejże zasady jest dopuszczalne jedynie w razie zaistnienia przesłanek skonkretyzowanych w art. 14 § 2 k.p.a. i wymaga od organu utrwalenia istotnych motywów takiego załatwienia sprawy w formie protokołu (art. 67 § 2 pkt 5 kpa). Konkludując uznano, że postępowanie administracyjne, przeprowadzone w niniejszej sprawie nie czyni zadość zasadom rzetelnej procedury w zakresie ustalenia rzeczywistej woli skarżącego i co za tym idzie przyjęcia właściwej w sprawie formy postępowania. W konsekwencji, zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie hipotetycznego przyjęcia, że intencją M. F. było wniesienie zażalenia w trybie art. 74 § 2 k.p.a.. Stanowisko organu nie zostało poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego w zakresie rzeczywistego żądania strony, a ponadto nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, co sprawia, że zaskarżone postanowienie jako naruszające art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. podlega uchyleniu. Zobowiązano przy tym organ, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy załączył zażalenie i podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, uzupełnił brakujący materiał dowodowy, po czym w oparciu o zebrane dowody ustalił w sposób nie budzący wątpliwości rzeczywiste intencje skarżącego. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi reprezentowane przez radcę prawnego zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 1 ustawy z 25 1ipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż kontrola legalności decyzji administracyjnych, wydawanych w oparciu o obowiązujące normy prawa może być kontrolą dowolną, 2) art. 141 § 4 w związku art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej oraz brak wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 74 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, zwłaszcza, że część z nich nie mogła mieć w żaden sposób zastosowania wobec wydania postanowienia w oparciu o art. 134 tej ustawy, jak brak wykazania, że naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że intencja strony skarżącej jest jasna, 4) art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż, jeżeli w ocenie Sądu nie było w aktach sprawy zażalenia wszczynającego postępowanie, to nie było najmniejszych przeszkód do zobowiązania tut. Kolegium do złożenia tego zażalenia chociażby na rozprawie. Wskazując na te wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono m. in., że zgodnie z normą zawartą w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienia uchyla decyzję lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Norma ta jest w istocie swej recypowaniem na grunt, p.p.s.a. normy zawartej w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), zwanej dalej u.n.s.a. Zarówno w poglądach doktryny, jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że zastosowanie normy zawartej w art. 22 ust. 2 pkt 3 u.n.s.a. było uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek: 1) stwierdzenia naruszenia przepisów procesowych, innych niż dających podstawę do wznowienia postępowania, 2) stwierdzenia, że naruszenie to może oddziaływać na wynik sprawy, 3) uznanie, że rozmiar owych naruszeń posiada walor "istotnego". Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach wskazywał, iż brzmienie art. 22 ust. 2 pkt 3 u.n.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ma on na uwadze wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja innej treści (wyrok NSA z 25 września 2000 roku, sygn. I SA/Ka 754/99, LEX nr 44880). W niniejszej sprawie, gdy wbrew poglądowi Sądu I instancji intencja M. F. była jasna, na co wskazuje chociażby treść skargi do sądu administracyjnego, to koniecznym było wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na "postanowienie", które nie zostało wydane przez organ I Instancji w sprawie odmowy wglądu do akt sprawy, i tym samym nie było możliwe wydanie innego rozstrzygnięcia niż było wydane. M. F. w swym piśmie z [...] marca 2007 r., które zostało wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi za pośrednictwem organu I instancji, zgodnie ze swą intencją wniósł zażalenie w sprawie odmowy udostępnienia akt. Treść tego pisma nie budzi żadnej wątpliwości. Nie jest to, ani skarga na bezczynność organu I instancji, ani wniosek o wznowienie postępowania, ani wniosek o stwierdzenie nieważności, ani żadne inne żądanie w postępowaniu administracyjnym, lecz zażalenie: cyt. "... do SKO na bezprawne działanie MOPS Filia Ł-B - organ I instancji odmawia mi prawa wglądu w akta sprawy w której jestem stroną spr. [...]. Jako strona mam prawo w każdym czasie wglądu w akta tej sprawy i każdej innej prowadzonej przez MOPS Filia Łódź-[...] a w których jestem stroną. Odmówiono mi tego prawa w dniu [...] marca 2007 roku oraz w dniu dzisiejszym [...] marca 2007 roku". Przy takiej treści żądania strony nie zachodzi konieczność prowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego zmierzającego do ustalenia "intencji" strony, bowiem treść jest jasna i nie wymaga żadnej szczególnej "interpretacji" oraz uzupełniania materiału dowodowego. Fakt, iż M. F. składał zażalenie na odmowę "prawa do wglądu do akt sprawy" wynika chociażby także z treści kolejnego zażalenia strony, wniesionego pismem z dnia [...] maja 2007 r., w którym stwierdza się cyt. "Po raz kolejny piszę zażalenie na bezprawne działania MOPS-Filia Łódź-[...], który odmawia mi prawa wglądu w akta spraw w których jestem stroną. Po raz kolejny odmówiono mi prawa wglądu w akta spr. [...] z [...] kwietnia 2007 roku i w dniu [...] kwietnia 2007 roku. Wiąże się to z oszustwami, jakie mają miejsce w tej sprawie a mianowicie podobno wydano w sp. [...] nową decyzję, lecz mi jej nie doręczono, a więc nie mogę się zapoznać z jej treścią ani zaskarżyć. Żądam niezwłocznego rozpatrzenia mojego zażalenia". Analogiczne stanowisko M. F. wyraził w skardze do sądu administracyjnego, dodatkowo podnosząc, że przecież postanowienie może być ogłoszone ustnie (art. 141 § 2 Kpa ) na co służy zażalenie. Zatem trudno w tym przypadku wywodzić skutecznie, że intencje skarżącego nie były znane, czy też miało miejsce hipotetyczne wniesienie zażalenia. Tym samym nie ma najmniejszych podstaw do skutecznego wywodzenia o naruszeniu przez tut. Kolegium art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd stwierdził w zaskarżonym wyroku, że uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, jednakże nie wypowiedział się w jaki to sposób naruszenie normy chociażby normy zawartej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy chyba, żeby przyjąć, iż należało mimo jasnego brzmienia zażalenia M. F. wezwać stronę do wypowiedzenia się, czy jego zażalenie na odmowę udostępnienia akt sprawy jest takim zażaleniem czy też może hipotetycznie, ewentualnie innym żądaniem skierowanym do organu administracji . Takie działanie, byłoby wadliwe, bowiem żądanoby stanowiska strony, gdy jest ono jasne. Nadto zaś skarżący mógłby wręcz uznać, że wezwanie w taki zakresie jest kolejnym przykładem "chamstwa" i "draństwa" oraz "graniem w ...", jak to określiła strona w sposób wyraźny i jednoznaczny w swym kolejnym zażaleniu z [...] maja 2007 r. Sąd I instancji stwierdził nadto w swym wyroku, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jednakże co najwyżej mogło mieć miejsce naruszenie art. 107 § 3 tej ustawy. Kolegium wydając swe postanowienie zastosowało normę zawartą w art. 134 k.p.a. Postanowienia wydawane w oparciu o te normę są postanowieniami ostatecznymi i w odniesieniu do nich zastosowanie ma art. 124 oraz art. 126 tej ustawy, zaś odpowiednie zastosowanie ogranicza się do art. 107 § 3, gdyż § 1 nie może w żaden sposób mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lutego 2005 roku, sygn. OSK 1076/04, wyraził pogląd cyt. "Zaskarżony wyrok został oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., który to przepis stanowi podstawę uchylenia zaskarżonego aktu, jeżeli Sąd stwierdzi: ."inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Sąd, co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zacytował powyższy przepis, jednak nie wskazał, który to przepis postępowania i przez co został naruszony, a ponadto nie wykazał, że owe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium nie wyklucza, że faktycznie w aktach sprawy, nie było zażalenia M. F., ale po pierwsze strona skarżąca nie kwestionuje w żaden sposób faktu, że je wniosła, po drugie, strona kwestionuje wielokrotnie rozstrzygnięcia podejmowane przez organy administracji i zażalenie mogło zostać dołączone do akt postępowania głównego, bowiem oczywistym jest, że sprawa odmowy udostępnienia akt ma charakter incydentalny w odniesieniu do postępowania głównego. W zaistniałej sytuacji nie było jednak najmniejszych przeszkód, aby Sąd zastosował normę zawartą w art. 106 § 3 p.p.s.a. i zobowiązał Kolegium do dołączenia do akt sprawy zażalenia, jeżeli go tam faktycznie nie było. Wydanie wyroku uwzględniającego skargę przesądza o obowiązku zastosowania normy zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w szczególności jej zdania 2, co oznacza, że w uzasadnieniu powinny się znaleźć wskazania, co do dalszego postępowania. Tymczasem, Sąd I instancji w sposób niepełny przedstawił stan faktyczny w sprawie, pominął wręcz brzmienie skargi strony, na co wskazuje chociażby stwierdzenie: "skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesionych". Przedstawił ocenę prawa, która jest wadliwa i niespójna, albowiem chociażby podziela pogląd Kolegium, że nie było możliwe wydanie ustnie postanowienia w oparciu o normę zawartą w art. 73 w związku z art. 74 k.p.a., co przecież w sytuacji, braku postanowienia wydanego w tym zakresie uzasadnia stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego zażalenia. Jeżeli skarżący wyraźnie wskazywał, że organ wydał ustne postanowienie o odmowie przeglądania akt, to trudno wywodzić, że Jego "intencje" nie są jasne, że należy przeprowadzać jakiekolwiek postępowanie w tym zakresie i stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na takie postanowienie w sytuacji, gdy innego pisemnego nie ma, jest w sposób oczywisty prawidłowe. Nadto "wskazania" zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sytuacji, gdy stanowisko strony jest jasne, nie są jednoznaczne i budzą uzasadnione wątpliwości, co do zasadności wyjaśniania intencji strony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lutego 2005 r., sygn. OSK 1076/04 stwierdził: "Kolejnym poważnym mankamentem zaskarżonego wyroku jest to, że w jego uzasadnieniu nie zawarto wskazań, co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Wszystkie powyżej wymienione braki zaskarżonego orzeczenia spowodowały jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie. /..../ Znamienne, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku snując teoretyczne rozważania, nie wskazał, co organ administracji (...), ponownie rozpatrując sprawę, ma zrobić w przedmiocie uchylanych postanowień". Pogląd powyższy, odnosi się wprost do zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, co także uzasadnia jego uchylenie. Dodać należy, iż w art. 153 p.p.s.a. stanowi się, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem zarówno ocena prawna, jak i wskazania, co do dalszego postępowania, wyrażone w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego, winny być jednoznaczne, tak aby nie budziły one żadnej wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. 1) Zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że kontrola legalności decyzji administracyjnych, wydawanych w oparciu o obowiązujące normy prawa może być kontrolą dowolną, jako źle postawiony nie mógł być uwzględniony. Zawarte w nim unormowania określają właściwość sądów administracyjnych stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej (§ 1), oraz kryterium, pod jakim kontrola ta jest sprawowana (§ 2). Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli działalności organów administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które miały w sprawie zastosowanie. Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia przedmiotowego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została zrealizowana przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonego aktu. Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu, ponieważ dokonał oceny zaskarżonego postanowienia Kolegium z Łodzi z dnia [...] kwietnia 2007 r. pod kątem zgodności z mającymi zastosowanie w tej sprawie przepisami powszechnie obowiązującymi. Twierdzenie skarżącego, że Sąd I instancji powinien dokonać tej oceny pod kątem zgodności z innymi przepisami albo w kontekście innych okoliczności faktycznych nie znajduje uzasadnienia w treści art. 1 § 2 p.u.s.a. Niezależnie od tego zauważyć należy, że art. 1 § 1 i § 2 powołanej ustawy ustrojowej wyznacza jedynie ramy kontroli sądowej. Nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być tylko powiązany ze wskazaniem uchybienia przepisom postępowania sądowoadministracyjnego, a nie – jak w niniejszej sprawie - procedury administracyjnej. 2. Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie niespójnej oceny prawnej. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.). Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Nie ulega wątpliwości, że nadesłane Sądowi I instancji akta administracyjne sprawy były niepełne. Upoważniało to Sąd I instancji do przeprowadzenia rozważań, czy stwierdzony brak mógł rzutować na rozstrzygnięcie sprawy. Brak w tych aktach zażalenia M. F. upoważniał Sąd do konkluzji, że przedmiot zaskarżenia objęty tym zażaleniem, mógł być różny, mimo istnienia w aktach sprawy dokumentów (skarga), które mogą przemawiać za tym, że intencją skarżącego było postanowienie organu gminy o odmowie M. F. wglądu do akt sprawy. Dlatego też, nie doszło również do naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ zobowiązanie organu, "aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy załączył zażalenie i podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, uzupełnił brakujący materiał dowodowy, po czym w oparciu o zebrane dowody ustalił w sposób nie budzący wątpliwości rzeczywiste intencje skarżącego" jest jasne i klarowne. Nie powinno więc budzić żadnych wątpliwości, że Kolegium ma w pierwszym rzędzie skompletować akta sprawy. Następnie zaś, w miarę potrzeby przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, żeby móc ocenić, co w istocie zaskarżył M. F. Czy przedmiotem środka prawnego wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi było postanowienie o odmowie wglądu do akt sprawy, czy też bezczynność organu gminy w tej kwestii. 3. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 74 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Jest on co najmniej przedwczesny, jeżeli wziąć pod uwagę fakt, że akta administracyjne sprawy są niepełne i to z powodu niedopełnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi obowiązku nadesłania kompletnych akt sprawy (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Zgodzić się należy z autorem skargo kasacyjnej, że wbrew twierdzeniu Sądu, Kolegium nie mogło naruszyć art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Tym niemniej uchybienie temu przepisowi przez Sąd nie mogło skutkować naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ to niedopatrzenie Sądu nie miało, ani też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji uchybienia tego nie można uznać za podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. 4. Podzielić natomiast należy stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że w postępowaniu przed Sądem I instancji doszło do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (zob. art. 133 § 1). Sąd może dopuścić przeprowadzenie dowodu z dokumentu, jeżeli w jego ocenie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przypomnieć należy, że przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego, jak i prywatnego. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Tym niemniej, sąd może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentu zarówno z urzędu, jak i na żądanie stron. Zakres postępowania dowodowego przeprowadzanego w tym trybie jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności – por. K. Sobieralski: Z problematyki postępowania rozpoznawczego przed sądem administracyjnym, ST 2002, nr 7–8, s. 51. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych dopuszczalne jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji. Jak trafnie ujął to NSA w wyroku z 7 lutego 2006 r., II GSK 359/05, LEX nr 216130 "Celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne zatem wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, np., gdy przedmiotem dowodu będzie okoliczność, czy podpis osoby, która podpisała decyzję jest podpisem osoby do tego upoważnionej - por. wyr. NSA z 6 października 2005 r., II GSK 164/05, (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45). Jeżeli natomiast zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić, ponieważ artykuł 106 § 3 nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza - wyr. NSA z 17 stycznia 2006 r., I FSK 508/05, LEX nr 187511. W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z tą pierwszą sytuacją. Zażądanie od Kolegium nadesłania brakującego zażalenia M. F. pozwoliłoby bowiem Sądowi na dokonanie oceny, czy organ administracji poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne, czy też rozminął się z intencją skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie miał obowiązek wezwać Kolegium do nadesłania brakującego zażalenia w celu przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z tego dokumentu, ponieważ stosownie do art. 7 p.p.s.a. sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Naruszenie tego obowiązku mogłoby stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bo w zależności od wyniku tego postępowania Sąd powinien był skargę oddalić, jeśli intencją M. F. było skarżenie postanowienia w przedmiocie odmowy wglądu do akt sprawy. Z kolei jego skarga podlegałaby uwzględnieniu, gdyby przedmiotem zażalenia była bezczynność organu gminy w kwestii udostępnienia akt sprawy skarżącemu. Niemniej jednak w zaistniałej w rozpoznawanej sprawie sytuacji, kiedy w dalszym ciągu akta administracyjne sprawy są niepełne, bo przedmiotowego zażalenia nie załączono również do skargi kasacyjnej, nie ulega wątpliwości, że Naczelny Sąd Administracyjny został pozbawiony możliwości dokonania oceny, czy zaistniałe naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest uchybieniem przepisom postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji uznać należało, że i ten zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.