I OSK 386/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia WSA del. do NSA Maria Werpachowska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 603/07 w sprawie ze skargi C. G. na decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] i decyzję Komendanta Powiatowego Policji we Włoszczowej z dnia [...] lipca 2007r.; 2. zasądza od Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach na rzecz C. G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 603/07 oddalił skargę C. G. na decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Komendant Powiatowy Policji w W. decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 92 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst. jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 3 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), odmówił przyznania C. G. równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wskazał, iż skarżący pełni służbę w Policji od dnia [...] maja 1999 r., a od dnia [...] maja 2002 r. został mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej. Wnioskodawca, jak wynika ze złożonego w dniu [...] czerwca 2007 r. oświadczenia mieszkaniowego, zajmuje od dnia [...] marca 2002 r. na podstawie umowy najmu lokal mieszkalny w W. przy ul. [...], stanowiący własność gminy. Posiadanie takiego mieszkania, zgodnie z § 1 ust.1 pkt 3 cyt. rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., wyklucza możliwość nabycia przez policjanta prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania C. G., decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał, podkreślając, że ustawodawca jednoznacznie nie powiązał przedmiotowych uprawnień z wielkością zajmowanego przez funkcjonariusza mieszkania. Omawiany równoważnik pieniężny przysługuje zatem wtedy gdy policjant w ogóle nie posiada lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy posiadane mieszkanie nie zapewnia funkcjonariuszowi i jego rodzinie przysługujących im norm zaludnienia. Powyższą decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach C. G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, jako wydanych z naruszeniem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W ocenie skarżącego norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej. Oznacza to, że policjantowi, jego żonie oraz trojgu dzieciom przysługuje mieszkanie o powierzchni mieszkalnej od 35 do 50 m2. Tymczasem zajmowany przez nich lokal mieszkalny składa się jedynie z 1 pokoju o pow. [...] m2, a zatem nie odpowiada wskazanym normatywom. C. G. stwierdził ponadto, że prawo do omawianego równoważnika pieniężnego powinno zależeć nie od posiadania jakiegokolwiek mieszkania, lecz zajmowania lokalu zgodnego z normami zaludnienia. Jeżeli lokal nie jest w tym znaczeniu odpowiedni, to funkcjonariuszowi Policji powinno bezwzględnie przysługiwać prawo do przedmiotowego świadczenia. W odpowiedzi na skargę Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach wniósł o jej oddalenie. Powołał się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz stwierdził, że normy mieszkaniowe dotyczą jedynie przydziału mieszkania. Natomiast prawo i wysokość omawianego równoważnika pieniężnego nie zależy od ilości osób pozostających w gospodarstwie domowym policjanta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 603/07, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a), skargę C. G. oddalił. Sąd I instancji ustalił, że w sprawie niniejszej bezspornym jest, że skarżący w miejscu pełnienia służby posiada lokal mieszkalny, który nie spełnia norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. Nr 105, poz. 884 ze zm.).Okoliczność ta w obowiązującym stanie prawnym nie mogła jednak przesądzać o możliwości pozytywnego rozpatrzenia żądania. Policjantowi w służbie stałej zgodnie z art. 88 ustawy o Policji przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów szczególnych. Z prawem tym wiążą się uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego może być zrealizowane wyłącznie poprzez przydział lokalu mieszkalnego spełniającego normy zaludnienia. W przypadku, gdy funkcjonariusz nie otrzymał takiego przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej, w myśl art. 94 ustawy, może otrzymać pomoc finansową. Skoro pomoc finansową może otrzymać policjant, któremu przysługuje prawo do przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej, a z uprawnienia tego on nie skorzystał, to oczywistym jest, że taka pomoc finansowa dotyczy policjanta nieposiadającego lokalu odpowiedniego w rozumieniu art. 88 ustawy, a więc niezajmującego mieszkania, które spełnia normy zaludnienia. Ponadto wyraźne uzależnienie prawa do pomocy finansowej od ilości przysługujących policjantowi norm zaludnienia wynika też z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskania lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U 01 Nr 131, poz. 1468). Natomiast art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Ponadto z w § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), wynika, że powyższe świadczenie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego. Z literalnego brzmienia powyższych przepisów, zdaniem Sądu I instancji, jednoznacznie wynika, że równoważnik pieniężny jest świadczeniem pieniężnym związanym z brakiem przez policjanta, jakiegokolwiek lokalu w miejscu pełnienia służby nie zaś z faktem nieposiadania lokalu odpowiedniego, a więc spełniającego normy zaludnienia. Zarówno ustawa jak i rozporządzenie nie wiążą prawa do równoważnika z powierzchnią zajmowanego przez policjanta lokalu. Posiadanie jakiegokolwiek lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej wyklucza zatem uprawnienie do równoważnika. Oznacza to, że jeżeli zajmowane mieszkanie jest nieodpowiednie w rozumieniu art. 88 ustawy, to policjant może skorzystać bądź z prawa do przydzielenia mu lokalu w drodze decyzji administracyjnej, bądź zwrócić się o przyznanie prawa pomocy finansowej przewidzianej w art. 94. W takiej sytuacji nie może natomiast domagać się przyznania mu równoważnika za brak lokalu. Za takim stanowiskiem, zdaniem WSA w Kielcach, przemawia wykładnia funkcjonalna omawianych przepisów. Celem art. 88 ustawy i przewidzianych w art. 94 i 95 ustawy form pomocy, jest zapewnienie policjantowi lokalu mieszkalnego w miejscu, w którym pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Natomiast istotą równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, jest jedynie zrekompensowanie policjantowi kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania (nieznajdującego się w miejscu, w którym pełni służbę ani w miejscowości pobliskiej) do miejsca pełnienia służby. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż celem omawianego równoważnika pieniężnego - podobnie jak w przypadku pomocy określonej art. 94 i 95 ustawy - jest zapewnienie policjantowi lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 88 ustawy. Tę funkcję spełniają wyłącznie prawo do przyznania odpowiedniego lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej oraz pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., policjantowi za jego zgodą, może być przydzielony lokal o powierzchni mieszkalnej mniejszej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia. W takiej sytuacji policjantowi nie przysługuje równoważnik pieniężny, gdyż § 1 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia, wyklucza prawo do równoważnika wówczas, gdy policjant posiada w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej. W ocenie WSA w Kielcach z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć pomoc w postaci równoważnika pieniężnego, sytuacja prawna policjanta, który zamieszkuje w miejscu pełnienia służby w lokalu nieodpowiadającym normom zaludnienia a przydzielonym na podstawie decyzji administracyjnej, nie różni się od tej, w której policjant także posiada lokal nieodpowiedni, chociaż zajmowany np. na podstawie umowy najmu. W związku z powyższym przyjąć należy, że jeżeli policjant wyraża zgodę na posiadanie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego niespełniającego norm zaludnienia, to nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył C. G., reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art.174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 92 w zw. z art. 88 ustawy o Policji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest prawem pochodnym do prawa do lokalu mieszkalnego. Wobec tego kwestii nabycia takich praw pochodnych, nie można rozpatrywać w oderwaniu od przesłanek nabycia prawa głównego. Przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji ustala zasadę prawa policjanta do lokalu mieszkalnego o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia. Pojęcie "lokal mieszkalny" użyte w art. 92 i 94 ustawy o Policji należy zatem wykładać jako "lokal mieszkalny" spełniający cechy lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Nie ma żadnego uzasadnienia, aby przyjąć, że ustawodawca, który przyznał prawo do lokalu mieszkalnego zapewniającego normy zaludnienia, przyznawał prawo pochodne od tego prawa bez uwzględnienia takich norm. Za poglądem jednolitego rozumienia "prawa do lokalu mieszkalnego" użytego w art. 88, 92 i 94 ustawy o Policji przemawia też systematyka ustawy. Ustawodawca, odwołując się przy konstrukcji prawa pochodnego od prawa głównego, nie musi za każdym razem powtarzać przesłanek prawa głównego. Jest więc uzasadnione twierdzenie, iż przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji, które konstruują mieszkaniowe prawa policjantów, muszą być wykładane w sposób zapewniający jednolitą interpretację pojawiających się tam pojęć. Jeżeli Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 88 (będącym przepisem nadrzędnym w hierarchii przepisów dotyczących świadczeń dla policjantów, określonych w rozdziale 8 ustawy o Policji), policjantom przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem uprawnień wynikających z przepisów szczególnych, w tym minimalnych normy zaludnienia, to nieracjonalnym wydaje się, aby ustawodawca, określając w art. 92 ust.1 prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, zamierzał pominąć uprawnienia policjanta wynikające z tych przepisów szczególnych. Dokonana przez Sąd interpretacja prowadzi do paradoksalnych wniosków, iż policjant poprzez fakt posiadania jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu, nawet o powierzchni w oczywisty sposób niezapewniającej jakichkolwiek potrzeb mieszkaniowych, nie ma prawa do równoważnika pieniężnego. Kasator stwierdził również, że równoważnik pieniężny jest świadczeniem którego wysokość jest uzależniona od ilości osób pozostających w rodzinie policjanta. Nieuzasadnione jest twierdzenie, iż intencją ustawodawcy przy ustalaniu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu był zamiar rekompensowania tylko kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca służby. Wówczas, posługując się zasadami logiki, uznać należałoby, iż koszty dojazdu policjanta, który nie posiada uprawnionych członków rodziny jak i koszty dojazdu policjanta, który posiada na utrzymaniu takie osoby, w przypadku gdy policjanci mieszkaliby w tej samej miejscowości, winny być takie same. Jeżeliby przyjąć, iż to resortowe uprawnienie przysługiwałoby także członkom rodziny policjanta, to zapewne racjonalnie działający ustawodawca dokonałby zróżnicowania wysokości równoważnika w oparciu o kryterium ilości osób zamieszkałych z policjantem i odległości miejsca pełnienia służby od miejsca zamieszkania, nie zaś powiązał tego z samym faktem posiadania na utrzymaniu członków rodziny - bezsprzecznie inne są bowiem koszty dojazdu jednej osoby, a inne w przypadku większej ilości osób będących na utrzymaniu policjanta. W związku z powyższym uznać należy, że prawo do równoważnika jest prawem zastępczym, które realizowane jest w przypadku braku posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu. Prawo do tego świadczenia przysługuje przez określony czas - do czasu nabycia lokalu mieszkalnego spełniającego odpowiednie wymagania powierzchniowe. Problem związany z przyznawaniem/odmową przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w sytuacji, kiedy funkcjonariusze Policji posiadali tytuł prawny do nieruchomości niespełniających norm zaludnienia był wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. W przeważającej ilości takich orzeczeń w przypadku gdy powierzchnia mieszkalna posiadanego przez policjanta lokalu mieszkalnego była mniejsza od przysługującej powierzchni zgodnie z normami zaludnienia, przyjmowano, iż zainteresowanemu przysługuje świadczenie z tytułu równoważnika za brak lokalu. Policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zatem policjant posiada lokal mieszkalny nieodpowiadający normom powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, a więc w myśl art. 92 ustawy może też otrzymać równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej (wyrok NSA z dnia 14 marca 2000 r. sygn. akt I SA 658/99 - LEX nr 55283 oraz z dnia 23 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 866/98 - LEX nr 48581, Wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1392/05, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5.11.2004 r. 4 II SA/Wr 2764/03). W ostatnich latach na tle wykładni art. 92 ustawy o Policji w ostatnich latach zaczęło jednak pojawić się skrajnie odmienne orzecznictwo. Dlatego w ocenie kasatora, uzasadnionym jest złożenie wniosku o przedstawienie powyższego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu w trybie art. 187 ustawy o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjna Komendant Wojewódzki Policji w Kielcach wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ustawa P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają, stosownie do art. 176 P.p.s.a,. podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie przepisu prawa odpowiadającego wymogom art. 174 pkt 1 albo pkt 2 P.p.s.a., a więc konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie podstawy kasacyjnej powinno podawać przyczyny, z jakich kasator powziął wątpliwości co do prawidłowości zastosowania przepisu lub przeprowadzenia jego wykładni przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie kasator oparł wniesioną skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego. W tym zakresie w petitum wniesionego środka zaskarżenia wytknął ogólnie złamanie art. 92 w zw. z art. 88 ustawy o Policji, nie precyzując, z uchybieniem których dokładnie jednostek redakcyjnych tych przepisów miał być wydany zaskarżony wyrok. W świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej nie ulega jednak wątpliwości, że strona skarżąca w istocie zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ustawy o Policji. Tak doprecyzowany zarzut zawiera usprawiedliwione podstawy. Przypomnieć przede wszystkim należy, iż art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 cyt. ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1- 9. Powołane przepisy rzeczywiście nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, tylko gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zauważyć jednak należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Z powyższych względów przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 ustawy w zw. z art. 89 ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich, wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego; uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Istotą równoważnika pieniężnego nie jest zatem, jak twierdzi Sąd I instancji, zrekompensowanie kosztów dojazdu policjanta do miejsca pełnienia służby. Takiego rzekomego celu tego świadczenia nie można wywieść ani z treści ani z celu ustawy. Przeciwnie wynika z nich, iż omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust.1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 3/08. Dodać również należy, że posiadania "policyjnego" mieszkania nie można w pełni utożsamiać z zajmowaniem lokalu komunalnego. Podobnie w żaden sposób nieuprawnione jest utożsamianie przez Sąd I instancji zasobu lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji z gminnym zasobem mieszkaniowym. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się tylko w przypadku posiadania lokalu, w tym gminnego, który zapewnia przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Zajmowanie natomiast omawianego typu mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art.90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też tego funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 cyt. ustawy. Z powyższych względów trafne są wywody skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 92 ust.1 w zw. z art. 88 ust. 1 o Policji, gdyż Sąd I instancji oddalił nim skargę na decyzje podjęte z uchybieniem wskazanych przepisów prawa materialnego. Pozwalało to na zastosowanie art. 188 P.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi. Rozpoznając ją Naczelny Sąd Administracyjny, uchylił także zaskarżoną decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...]. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.