I OSK 579/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) del. NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1942/07 w sprawie ze skargi J. L., M. L., M. L. oraz E. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. L. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1942/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. L., M. L., M. L. i E. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: J. L. wystąpił do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy położony w B. (gmina K., powiat O.) nie podpadał pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Do wskazanego wniosku, pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. dołączyli się pozostali spadkobiercy byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości: M. L., M. L. oraz E. M. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej, § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 ze zm.), art. 3 lit. a dekretu z dnia 12 sierpnia 1946 r. o zespoleniu urzędów ziemskich z władzami administracji ogólnej (Dz.U. Nr 43, poz. 248) w związku z art. 24 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 91, poz. 577 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., stwierdził, że objęta wnioskiem stron część nieruchomości ziemskiej "B." podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e wskazanego wyżej dekretu. Odwołanie od wskazanej decyzji do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnieśli wnioskodawcy, zarzucając jej brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz dokonanie niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni przepisów pozbawiających prawa własności, w szczególności zaś pojęcia "nieruchomość ziemska". Strony zakwestionowały istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy pałacem a pozostałą częścią majątku oraz podkreśliły zabytkowy charakter zespołu dworsko-parkowego i jego wyodrębnienie fizyczne z pozostałej części majątku. Dodatkowo J. L. wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, w szczególności o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia wieku drzewostanu, położenia poszczególnych działek i określenia, co znajduje się na każdej z nich oraz wskazania, czy przy zastosowaniu racjonalnej gospodarki objęte wnioskiem tereny mogły być przeznaczone na działalność rolniczą, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji znajdującej się w muzeum w K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2007 r., wskazując, że przedmiotowa nieruchomość spełniała określone dekretem normy obszarowe. Organ podniósł, że zespół pałacowo-parkowy jest położony na działkach o nr [...],[...],[...],[...] i [...] (dawne parcele budowlane [...],[...],[...],[...],[...]). Budynek pałacu, obecnie użytkowany przez Wojewódzki Szpital [...] z siedzibą w A., był usytuowany na dawnej parceli budowlanej [...], co potwierdzają zgromadzone w sprawie dokumenty archiwalne. Parcela ta jest obecnie oznaczona jako działka ewidencyjna o nr [...]. Działki o nr [...],[...],[...] położone były poza zespołem pałacowo-parkowym, w części gospodarczej i znajdowały się na nich: budynek mieszkalny z przeznaczeniem na pobyt rezydentów, stajnia i stodoła. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że z protokołu wizji lokalnej wynika, iż na terenie objętego wnioskiem zespołu pałacowo-parkowego znajdowały się piwnice do przechowywania lodu oraz domek ogrodnika. Pałac był otoczony zabudowaniami gospodarczymi, budynki takie jak: stajnia, stodoła, dom rezydentów oraz rządówka istnieją do dziś. Podkreślono, że zgodnie z zeznaniami świadków zespół pałacowo-parkowy był ogrodzony murem, w którym znajdowały się dwie bramy wjazdowe: jedna prowadząca do drogi krajowej nr [...] (A.-K.),druga do ul. [...]. Organ zauważył, że reguły wykładni językowej, celowościowej i historycznej prowadzą do wniosku, że przy przejmowaniu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu nieruchomości na własność Państwa, decydujące znaczenie miała jej powierzchnia ogólna. Zatem kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest, w ocenie organu, ustalenie znaczenia pojęcia "nieruchomości ziemskiej" użytej w tym przepisie, bowiem sam dekret nie zawiera jego definicji legalnej. Powołując się na orzecznictwo, organ doszedł do wniosku, że nieruchomość ziemska podlegała przejęciu nawet wtedy, gdy w jej skład w ogóle nie wchodziły użytki rolne. Ówczesny ustawodawca nie przewidział bowiem sytuacji, aby jakakolwiek część nieruchomości ziemskiej nie podlegała przejęciu tylko dlatego, że nie miała charakteru rolnego. Pojęcie nieruchomości ziemskiej, jakim operuje dekret, nie może być, zdaniem organu, utożsamiane z pojęciem gruntów lub użytków rolnych. Wskazano także, iż powiązania funkcjonalne, jakie zwykle występują w ramach gospodarstwa rolnego wskazują dość ścisłą współzależność ośrodka centralnego (jakim z reguły był pałac lub dwór) z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej, natomiast rzeczą trzeciorzędną było w jaki sposób siedziba właściciela (dwór) była usytuowana w stosunku do części nieruchomości użytkowanej rolniczo. W ocenie organu odwoławczego Wojewoda Małopolski słusznie ustalił, iż w przedmiotowej sprawie niemożliwe jest przyjęcie prawidłowego funkcjonowania całego majątku bez jego głównego ośrodka decyzyjnego, to jest pałacu w B. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie nasuwa wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, a jego ocena nie wymaga posiadania wiadomości specjalnych, w związku z czym organ nie powołał zawnioskowanego przez stronę biegłego ani nie przeprowadził dowodu z planu zagospodarowania parku znajdującego się w muzeum w K. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. L., zarzucając organowi między innymi brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy wynikający z zaniechania wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego oraz odmowy przeprowadzenia zgłoszonych w odwołaniu dowodów, w rezultacie czego błędnie ustalono, iż objęte wnioskiem parcele są nieruchomościami ziemskimi pozostającymi w związku funkcjonalnym z gospodarstwem rolnym. W skardze podkreślono, iż dekret o reformie rolnej musi być interpretowany przy uwzględnieniu całej jego treści, w tym także preambuły, w której powołano ustawę KRN z dnia 15 sierpnia 1944 r. o tymczasowym trybie wydawania dekretów z mocą ustawy (Dz.U. R.P. Nr 1, poz. 3). Ustawa ta powołuje się z kolei na Konstytucję Marcową z 1921 r., która chroniła własność prywatną (art. 95, 96, 99 i 121). Z powyższego, zdaniem skarżącego, należy wysnuć wniosek, iż zamiarem ustawodawcy było przeprowadzenie reformy rolnej z poszanowaniem własności prywatnej w takim zakresie, w którym własność ta mieściła się w celach reformy rolnej. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1942/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargi J. L., M. L., M. L. i E. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2007 r., wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu, na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Nieruchomości ziemskie wymienione w literze "e" przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa ze wskazaniem ich przeznaczenia na cele wymienione w art. 1 dekretu, część druga. Dalej Sąd podał, że dekret nie wyłączał przejmowania na własność dworów, czy też pałaców, zgodnie bowiem z art. 7 dekretu (po jego znowelizowaniu w 1945 r.) pełnomocnicy przejmujący zarząd majątków mieli dokonać w terminie trzydniowym "usunięcia" dotychczasowych właścicieli. Wskazuje to, zdaniem Sądu, na wolę prawodawcy przejęcia siedziby (miejsca zamieszkania) właściciela nieruchomości, nie zaś przejęcia zarządu tylko nad częścią jego mienia. Zdaniem Sądu, względy wykładni językowo-logicznej wydają się wykluczać, iż użyte w dekrecie pojęcie "usunięcia" właściciela ma się odnosić do takich części konkretnej nieruchomości jak użytki rolne, czy zabudowania gospodarcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na brzmienie, art. 6 powołanego dekretu, z którego treści wynika zasada przejęcia zarządu nad całymi nieruchomościami wraz z budynkami, bez sprecyzowania, iż chodzi wyłącznie o budynki gospodarcze, przy czym odnośnie usytuowanych w majątku przedsiębiorstw przemysłowych wskazano, iż chodzi wyłącznie o mające charakter "rolny". Zdaniem Sądu pierwszej instancji należy dojść do wniosku, że "urzeczywistniając" reformę rolną ówczesny prawodawca rozumiał pojęcie "nieruchomości ziemskiej" analogicznie do jej rozumienia w regulującej wcześniej tę problematykę ustawie z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz.U. z 1926 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.). W ocenie Sądu z treści tej ustawy wynikało jednoznacznie, iż tereny z zabudowaniami traktowane są co do zasady jako "nieruchomości ziemskie", choć ustawa ta całkowicie odmiennie, w stosunku do późniejszego dekretu, regulowała zasady ewentualnego przejmowania tych nieruchomości na cele reformy rolnej. W związku z tym, Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro chodzi o ocenę zdarzeń, które nastąpiły ex lege w związku z przyjęciem określonych regulacji dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, to rozważając kwestię właściwego rozumienia pojęcia "nieruchomość ziemska", właściwe jest odwoływanie się do ówcześnie funkcjonujących w obrocie prawnym aktów normatywnych, w których posługiwano się tym pojęciem. W świetle powyższych okoliczności, w ocenie Sądu, należy uznać za regułę przejmowanie na potrzeby reformy rolnej również zabudowań o charakterze mieszkalnym (a zatem również dworów i pałaców), z czego wynika, iż odstąpienie od takiego przejęcia (niepodpadanie pod działanie przepisów dekretu) wystąpi tylko i wyłącznie w przypadkach wyjątkowych. Sąd podkreślił jednak, że nie można tego utożsamiać automatycznie z sytuacją, w której część rezydencjalna obejmująca dwór, czy pałac z parkiem, jest oddzielona ogrodzeniem od bezpośrednio sąsiadującej z nią części gospodarczej. Tego typu topograficzne wyodrębnienie nie wystarcza bowiem do sformułowania oceny, iż pomiędzy częścią mieszkalną a produkcyjną majątku nie istnieje związek funkcjonalny. Doszukiwanie się braku takiego związku uznać należy, zdaniem Sądu, za uzasadnione wyłącznie w odniesieniu do takich rezydencji w majątkach ziemskich, które położone są w znacznej odległości od części gospodarstwa, gdzie prowadzona jest produkcja rolna (np. oddziela je wielokilometrowy kompleks leśny). Sąd zauważył jednak, że tego rodzaju specyfika nie występuje w niniejszej sprawie, w której w oczywisty sposób zespół pałacowo-parkowy znajdował się w dacie wejścia dekretu w życie w bezpośrednim otoczeniu nieruchomości o przeznaczeniu ściśle rolnym (folwarcznych). Ta właśnie okoliczność, w ocenie Sądu pierwszej instancji, uniemożliwia uznanie, iż przedmiotowy zespół nie podpadał pod działanie reformy rolnej. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik J. L., adwokat H. R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), poprzez zastosowanie niewłaściwej wykładni zarówno tego przepisu, jak i terminu "nieruchomość ziemska", polegającej na przyjęciu jako decydującego czynnika topograficznego w postaci znacznej odległości rezydencji od gospodarstwa rolnego i w zależności od tego kwalifikowania rezydencji jako wchodzącej lub nie w skład "nieruchomości ziemskiej", podczas, gdy wykładnia językowa nie upoważnia do nadawania temu pojęciu takiej treści, bo wszak możliwy jest też związek funkcjonalny zabudowań pałacowych z nieruchomością rolną nawet oddaloną o wiele kilometrów, gdy pałac ten służy celom związanym z gospodarstwem rolnym, a nie wyłącznie mieszkalnym właściciela; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest : a) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego w celu skontrolowania prawidłowości ustaleń faktycznych, dokonanych przez Wojewodę Małopolskiego i aprobowanych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w tym nierozważnie dokumentów w postaci planu arboretum, oraz fotografii przedmiotowej nieruchomości, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wskazanej ustawy, polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a., przez niewyjaśnienie stanu faktycznego niniejszej sprawy, odmowę przeprowadzenia zgłoszonych w odwołaniu dowodów oraz dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych, c) art. 151 wskazanej ustawy w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), polegające na oddaleniu skargi, mimo niepełności i nieprawidłowego zebrania materiału dowodowego dla takiego rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej wniesiono także o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z zaświadczenia Starostwa Powiatowego B. z dnia [...] kwietnia 1947 r. na okoliczność, iż ogród i park mimo przeznaczenia na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskiej E. L., został przez Komisję Parcelacyjną z tego wyodrębniony i E. L. użytkował go, płacąc zań podatki aż do [...] marca 1947 r., co w sposób jednoznaczny usuwa ewentualne wątpliwości i wyjaśnia, iż zespół pałacowo – parkowy w B. nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie próbował nawet wyjaśnić, dlaczego pałac i otaczający go ogród, mają w rzeczywistości inne przeznaczenie, jak również nie wziął pod uwagę dowodów w postaci fotografii starego ozdobnego drzewostanu, czy planu arboretum. Wskazano, że park z pałacem w B. stanowiły odrębny od nieruchomości ziemskiej obiekt, co respektowały nawet ówczesne władze, przekazując E. L., mimo przejęcia na cele reformy rolnej, jego folwarku ziemskiego, ogród i park, których dotyczy niniejsza sprawa. Ten ogród i park nie tylko był użytkowany przez E. L., ale też płacił on z niego podatki i daniny, co nie miało miejsca do gruntów i zabudowań przejętych na cele reformy rolnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik uczestnika postępowania Województwa Małopolskiego, radca prawny K. M., wniósł o jej oddalenie, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W tej sytuacji rozważenia wymagają w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wadliwie został sformułowany zarzut naruszenia art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W piśmiennictwie i orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Błędne oddalenie skargi nie polega samo w sobie na nieprawidłowym zastosowaniu art. 151 lub art. 145 tej ustawy, lecz na błędzie popełnionym w fazie kontroli decyzji poprzedzającej wydanie orzeczenia (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 412). Art. 151 powołanej ustawy może zatem stanowić przedmiot zarzutu kasacyjnego, ale tylko łącznie z konkretnym naruszeniem prawa materialnego lub przepisem procedury sądowoadministracyjnej. Dopiero ewentualne naruszenie tak powiązanych przepisów decydować może o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez WSA w Warszawie art. 141 § 4 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy i zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...)". Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają te elementy. Fakt, iż skarżący nie podziela wyrażonego tam stanowiska nie dowodzi, że uzasadnienie zostało skonstruowane wadliwie i z naruszeniem powołanego przepisu. Nie zasługuje również na aprobatę zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8, 75 § 1 i 80 K.p.a., gdyż Sąd pierwszej instancji wprawdzie wadliwie nie uchylił decyzji organów administracji, lecz nie ze względu na naruszenie przepisów procesowych. Usprawiedliwione podstawy zawiera natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego. W związku z tym zarzutem przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej dekret PKWN) nieruchomości ziemskie o wskazanym areale przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia. Właściciele ziemscy zostali pozbawieni własności majątku z mocy prawa, z dniem wejścia w życie dekretu, bez jakiegokolwiek odszkodowania. Z uwagi na tak restrykcyjne uregulowanie – w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 1 Konstytucji RP) – nie może ulegać wątpliwości, że przepisy dekretu muszą być stosowane i wykładane ściśle. Takie stanowisko jest aprobowane w piśmiennictwie oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r. sygn. akt III CZP 90/91, OSNC 1992, nr 5, poz. 72). Aktualny jest ponadto pogląd Sądu Najwyższego przedstawiony w wyroku z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92 (OSP 1993, z. 3, poz. 47), że przepisów nacjonalizacyjnych, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności nie można wyjaśniać jeszcze bardziej ograniczając prawa i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu przepisu. Podstawą materialnoprawną decyzji jest w niniejszej sprawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Przepis ten stanowi, że na cele reformy rolnej przejmowane będą nieruchomości ziemskie, lecz dekret ten nie zawierał definicji tego pojęcia. Stąd też wykładnia pojęcia "nieruchomość ziemska" była przedmiotem wykładni w licznych orzeczeniach sądowych oraz w doktrynie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS/06 (ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 123) stwierdził, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu, a więc mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności rolniczej. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. akt W3/89 (OTK z 1990 r., poz. 26) dokonał wyjaśnienia pojęcia "nieruchomość ziemska" i wskazał, że przez to pojęcie należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, i że intencją ustawodawcy dekretowego było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym, że przez inne podmioty. Z przepisów o reformie rolnej nie wynika natomiast, iżby na jej cele były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru, a więc np. działki budowlane i inne nieruchomości nie pozostające w funkcjonalnej łączności z gospodarstwem rolnym. Wprawdzie uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą na podstawie przepisu art. 239 ust. 3 Konstytucji RP, lecz zawarte w tej uchwale poglądy prawne podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Związek funkcjonalny nieruchomości, o której wyłączenie spod działania dekretu ubiega się skarżący, z gospodarstwem rolnym, jest kategorią pozanormatywną. W języku potocznym związek funkcjonalny to wzajemna zależność, współzależność funkcjonalna, związek odpowiadający potrzebom, przydatny, użyteczny, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (słownik języka polskiego, pod red. J. Karłowicza, A. Kryńskiego, W. Niedźwiedzkiego t. I str. 783 Warszawa 1998 r.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo – parkowego i odwrotnie. Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne (vide wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 28/06 oraz z dnia 5 marca 2003 r., sygn. akt IV SA 1593/02, z dnia 19 września 2000 r., sygn. akt IV SA 451/00). Skarżący nie kwestionuje prawidłowości przejęcia na cele reformy rolnej swojej nieruchomości ziemskiej. Zasadnie wskazuje jednak w skardze kasacyjnej, że zespół pałacowo – parkowy nie był funkcjonalnie związany z gospodarstwem rolnym, gdyż zespół ten miał nie tylko wydzielone geodezyjnie granice, ale także odgrodzony był od reszty gospodarstwa dwiema drogami publicznymi oraz murem i płotem. Pałac i park służyły wyłącznie do użytku przez właściciela i jego najbliższą rodzinę. Natomiast dalsza rodzina oraz zarząd gospodarstwa (folwarku) mieściły się poza parkiem. Dochody z folwarku nie były jedynym źródłem utrzymania rodziny, gdyż rodzina posiadała także udziały w kopalniach. Park składał się ze starodrzewu, rzadkich gatunków drzew, a w parku urządzone były korty dla właścicieli i znajdowała się lodownia. Wynikające zatem z akt sprawy okoliczności nie wskazują, iż istniał związek funkcjonalny zespołu pałacowo – parkowego, wpisanego zresztą do rejestru obiektów zabytkowych, z gospodarstwem rolnym i mógł zostać przeznaczony na cele reformy rolnej. Podkreślić też należy, że po przejęciu zespołu pałacowo-parkowego nie był on wykorzystywany na działalność rolniczą, gdyż początkowo do 1947 r. pozostawał w rękach dotychczasowych właścicieli, którzy opłacali podatki za tę nieruchomość, a następnie mieściły się w nim placówki służby zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył przepis art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, kierując się błędną jego wykładnią, a przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.