I OSK 243/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Joanna Runge – Lissowska, Jerzy Krupiński (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 984/07 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 984/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę L. M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] września 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w Olsztynie z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], (mocą której: uchylono decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie uznania L. M. za osobę bezrobotną oraz przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] marca 2005 r.; uchylono decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna z [...] września 2005 r. w sprawie utraty przez L. M. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] września 2005 r.; odmówiono uznania L. M. za osobę bezrobotną od dnia [...] marca 2005 r.) i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Skarżący L. M. decyzją z [...] marca 2005 r., nr [...], został zarejestrowany w Miejskim Urzędzie Pracy w Olsztynie uzyskując status osoby bezrobotnej z dniem [...] marca 2005 r. oraz prawo do zasiłku dla bezrobotnych od [...] marca 2005 r. w wysokości 100 % podstawowej wysokości zasiłku miesięcznie. Następnie decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Olsztyna Zastępca Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w Olsztynie orzekł o utracie przez L. M. z dniem [...] września 2005 r. statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych wobec poinformowania o podjęciu przez stronę innej pracy zarobkowej. Prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Olsztynie z [...] września 2005 r., sygn. akt [...], L. M. został przywrócony do pracy na poprzednich warunkach pracy i płacy, natomiast wyrokiem z dnia [...] lutego 2007 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy potwierdził, że stosunek pracy trwa nieprzerwanie od dnia [...] września 1985 r. Z dniem [...] marca 2005 r. L. M. został przywrócony do pracy i za okres niewykonywania pracy otrzymał wynagrodzenie na podstawie art. 81 § 1 Kodeksu pracy. Z uwagi na powyższe Zastępca Dyrektora Miejskiego Urzędu Pracy w Olsztynie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Olsztyna, postanowieniem z [...] kwietnia 2007 r., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie uznania L. M. z dniem [...] marca 2005 r. za osobę bezrobotną oraz przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...] marca 2005 r. a także w sprawie utraty przez niego statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...] września 2005 r. Organ ten decyzją z [...] lipca 2007 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna z [...] marca 2005 r. w sprawie uznania L. M. za osobę bezrobotną oraz przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia [...] marca 2005 r.; uchylił decyzję Prezydenta Miasta Olsztyna z [...] września 2005 r. w sprawie utraty przez L. M. statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] września 2005 r. oraz odmówił uznania L. M. za osobę bezrobotną od dnia [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, osoba zatrudniona nie może posiadać statusu osoby bezrobotnej, a w konsekwencji posiadać prawa do zasiłku dla bezrobotnych - okoliczność przywrócenia L. M. do pracy na poprzednich warunkach pracy i płacy od momentu, kiedy został zarejestrowany jako osoba bezrobotna, stanowi nową okoliczność istotną dla sprawy nieznaną urzędowi w dacie podejmowania przedmiotowych decyzji. Pozostawanie w tym samym okresie w stosunku pracy wyklucza posiadanie statusu osoby bezrobotnej. Od powyższej decyzji L. M. złożył odwołanie oraz wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, decyzją z [...] września 2007 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że wobec równoczesnego wystąpienia przez stronę z odwołaniem oraz wnioskiem o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji zdecydował się na rozpoznanie sprawy w trybie odwoławczym, jako mającym pierwszeństwo przed nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji administracyjnej. Organ przyznał, że jakkolwiek orzeczenia Sądu Okręgowego wypowiadające się w kwestii pozostawania przez L. M. w zatrudnieniu podejmowane były w terminie późniejszym niż ten pozostawał zarejestrowany jako bezrobotny, jednakże dotyczą one okresów wcześniejszych, które pokrywają się z okresem zarejestrowania go jako osoby bezrobotnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie L. M. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, zarzucając, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną oraz zawiera wadę powodująca jej nieważność z mocy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które nie pozwoliło na pozostawienie ich w obrocie prawnym. Sąd wskazał, że przesłanki warunkujące wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wznowienia mają charakter zamknięty i zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 oraz art. 145a § 1 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie organy orzekające jako podstawę wszczęcia postępowania a następnie uchylenia swoich wcześniejszych decyzji wskazały art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nie znane organowi, który wydał decyzję. W ślad za skarżącym Sąd podał, że muszą zostać spełnione łącznie trzy warunki, tj. po pierwsze ujawnione zostaną okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, które są nowe; po drugie te nowe okoliczności faktyczne, bądź nowe dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej, oraz po trzecie te nowe okoliczności faktyczne, bądź nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Zaznaczył, że brak spełnienia któregokolwiek z wyżej wskazanych warunków skutkuje brakiem podstaw do wszczęcia postępowania we wskazanym trybie i co za tym idzie brakiem możliwości weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu natomiast, wyroki sądu powszechnego, które zapadły w sprawie skarżącego nie mogą być uznane za nowe okoliczności faktyczne, już chociażby tylko z tego powodu, że w dacie podejmowanych orzeczeń w przedmiocie statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku (w dniu [...] marca 2005r.) nie istniały. Nie sposób ponadto uznać, aby w wyrokach tych powołane były nowe okoliczności faktyczne istniejące w dacie orzekania przez organy - stan faktyczny w sprawie nie uległ zmianie, natomiast wyżej powołanymi orzeczeniami sądowymi dokonano tylko odmiennej oceny tych okoliczności. Skoro natomiast podstawę zarejestrowania skarżącego jako osoby bezrobotnej stanowiło przedłożone świadectwo pracy wydane przez pracodawcę, z którego wynikało, iż stosunek pracy wygasł z dniem [...] lutego 2005 r., a następnie Sąd w wyroku z [...] września 2005 r. przywrócił skarżącego do pracy z dniem [...] marca 2005 r. na poprzednich warunkach pracy i płacy dokonując odmiennej oceny prawnej, to nie nastąpiło ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, lecz inna ocena istniejących dotychczas okoliczności faktycznych. Podsumowując Sąd podkreślił, że nawet prawidłowe ustalenia co do istoty sprawy, że w oparciu o art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia (...) osoba pozostająca w zatrudnieniu nie może posiadać w tym samym okresie czasu statusu osoby bezrobotnej nie mogą decydować o uchyleniu decyzji przyznającej ten status i prawo do zasiłku w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., jeśli nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 K.p.a. Odnosząc się natomiast do zarzutu podniesionego przez skarżącego, podnoszącego że nie było podstaw prawnych do wznowienia postępowania, jako, iż rejestracja jest czynnością materialno-techniczną, zaś wznowić można jedynie postępowanie zakończone ostateczną decyzją administracyjną, Sąd wyjaśnił, że wprawdzie sama rejestracja w urzędzie pracy stanowi czynność materialno-techniczną, jednak po jej dokonaniu organ zatrudnienia jest zobowiązany wydać decyzję administracyjną, w której potwierdza nadanie statusu osoby bezrobotnej, jak również wypowiada się w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych - podstawę dla takiego działania organu stanowi zapis art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b ustawy o promocji zatrudnienia (...). W tej sytuacji organ miał podstawę prawną do decyzyjnego wypowiedzenia się w przedmiocie nadania statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku skarżącemu, jak również posiadał prawo do decyzyjnego wypowiedzenia się o utracie statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Warmińsko-Mazurski wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonego wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 45 Kodeksu pracy w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99,poz. 1001 ze zm.) polegającą na przyjęciu, że przywrócenie pracownika do pracy wyrokiem Sądu nie wyklucza równocześnie posiadania przez tę osobę statusu osoby bezrobotnej w rozumieniu art. 2 pkt 2, jako osoby niezatrudnionej oraz naruszenie prawa procesowego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającą na przyjęciu, że nieprawidłowe rozwiązanie umowy o pracę nie jest nową okolicznością, uzasadniającą wznowienie postępowania. We wstępie uzasadnienia przedstawił stan faktyczny sprawy a następnie zarzucił, że Sąd nie odniósł się do stanowiska organu II instancji, że L. M. nie mógł być osobą bezrobotną w dniu [...] marca 2005 r., ponieważ nie spełniał przesłanek z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i na ten dzień pozostawał w zatrudnieniu. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd również błędnie przyjął, że art. 145 § 1 K.p.a. nie może stanowić podstawy wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Zaznaczył, że powołany przepis zawiera przesłankę wznowienia składającą się z dwóch odrębnych członów: jeden dotyczy ujawnienia nowych okoliczności faktycznych, drugi nowych dowodów. Wskazał, że w sprawie doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, co stanowi podstawę wznowienia postępowania. Na skutek bowiem nieprawidłowego rozwiązania umowy o pracę, organ I instancji błędnie ustalił, że L. M. był osobą bezrobotną w dniu [...] marca 2005 r. - nieprawidłowe natomiast rozwiązanie umowy o pracę, potwierdzone powołanymi wyrokami sądów powszechnych, jest przesłanką wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Odmowa weryfikacji przez Sąd tego stanu w trybie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. powoduje sprzeczność pomiędzy stanem faktycznym a stanem prawnym, co w ocenie skarżącego, winno zostać zmienione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ta ostatnia okoliczność w sprawie nie wystąpiła. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia prawa materialnego dopatrywał się skarżący w tym, że przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm.), zwanej dalej ustawą o promocji zatrudnienia, został wadliwie zinterpretowany i nie powinien mieć zastosowania do osoby, która po rozwiązaniu z nią stosunku pracy została do tej pracy przywrócona wyrokiem sądu pracy. Z kolei zarzut naruszenia przepisów postępowania oparto na błędnej wykładni przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., polegającej na braku podstaw do uwzględnienia wyroku przywracającego pracownika do pracy jako samodzielnej przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. W istocie przywołany przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. ma charakter materialno-prawny w zakresie wskazywanych w nim przesłanek wznowienia postępowania, a przedmiotem zarzutu jest wadliwa jego wykładnia polegająca na niemożności jego zastosowania w stosunku do osoby przywróconej do pracy wyrokiem sądu. Oznacza to, że w gruncie rzeczy w kasacji postawiono tylko jeden zarzut, a mianowicie zarzut naruszenia prawa materialnego, polegający na błędnym braku subsumcji stanu faktycznego sprawy do unormowania regulującego możliwość zastosowania instytucji wznowienia postępowania. Ze stanowiskiem skarżącego trudni się jednak zgodzić. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na charakter prawny, a zwłaszcza skuteczność pisma pracodawcy rozwiązującego stosunek pracy. Bez względu na to czy pismo to przybiera postać wypowiedzenia, czy też oświadczenia o rozwiązaniu stosunku pracy w trybie natychmiastowym, prowadzi ono rozwiązania stosunku pracy, nawet jeżeli obarczone jest ono wadliwością prawną. Względna skuteczność tego rodzaju oświadczenia woli pracodawcy polega na tym, że od chwili gdy dotrze ono do adresata (pracownika) jest on tym stanowiskiem związany, a jedyną drogą jego zwalczenia jest odpowiednie powództwo wniesione do właściwego sądu pracy. W doktrynie przyjmuje się, że wypowiedzenie umowy o pracę jest jednostronną czynnością prawną, powodującą jej rozwiązanie po upływie okresu wypowiedzenia i z chwilą nadejścia terminu wypowiedzenia (zob. J. Iwulski, W. Sanetra "Kodeks pracy. komentarz", wyd. Librata, warszawa 1996, str.94). W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 28 maja 1976 r. , nr V PZP 12/76 (OSNCP z 1976 r., nr 9, poz. 187) Sąd Najwyższy zwrócił w tym kontekście uwagę na charakter prawny wyroku przywracającego do pracy, wyjaśniając m. in. że "orzeczenie o przywróceniu do pracy na poprzednich warunkach (...) ma pod rządem przepisów kodeksu pracy charakter mieszany, konstytutywno-deklaratoryjny. Konstytutywny charakter tego orzeczenia wyraża się w tym, że doprowadza ono do powstania stosunku pracy, jaki istniał przed zakwestionowanym rozwiązaniem umowy o pracę, deklaratywny zaś, że zobowiązuje zakład pracy do zatrudnienia pracownika. Za przyjęciem tezy, że stosunek pracy zostaje reaktywowany z mocy prawomocnego orzeczenia przywracającego pracownika do pracy przemawia art. 45 k.p., z którego wynika, iż przywrócenie do pracy jest równoznaczne z restytucją rozwiązanego stosunku pracy. Stosunek pracy zostaje reaktywowany z mocy orzeczenia o przywróceniu do pracy, którego materialna skuteczność w świetle art. 48 § 1 k.p. powstaje jednak dopiero od daty zgłoszenia przez pracownika gotowości niezwłocznego podjęcia pracy (...) Okoliczność, z jaką chwilą orzeczenie o przywróceniu do pracy staje się skuteczne, należy odróżnić od tego, czy wywiera ono skutki jedynie na przyszłość (ex nunc), czy także działa wstecz (ex tunc), a kwestię tę reguluje art. 51 § 1 k.p". Jedną z możliwych konkluzji takiego stanowiska, które Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela, jest to, że wyrok przywracający do pracy kształtuje nową sytuację prawną pracownika, ale nie kreuje nowych okoliczności faktycznych ani nowych dowodów, mających znaczenie dla ustalenia statusu prawnego pracownika jako osoby bezrobotnej, z którą rozwiązano stosunek pracy, w okresie obejmującym czas do chwili uprawomocnienia się orzeczenia o przywróceniu do pracy i powrotu do pracy. Nie zmienia tego wspomniana przez Sąd Najwyższy regulacja art. 51 § 1 K.p. nakazująca wliczenie do okresu zatrudnienia okresu pozostawania bez pracy, za który przyznano wynagrodzenie. Przepis ten tworzy bowiem tzw. fikcję ciągłości zatrudnienia ale tylko i wyłącznie na użytek niektórych uprawnień stricte pracowniczych, które nie mają nic wspólnego z możliwością wstecznej oceny statusu takiego pracownika jako osoby bezrobotnej. Z punktu widzenia przepisu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. znaczenie mają okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji administracyjnej, a zatem przymiot "nowości" dotyczyć musi z natury rzeczy tylko tych okoliczności i dowodów, które odnoszą się do stanu faktycznego istniejącego w czasie, gdy podejmowana była decyzja. W rozpoznawanej sprawie – co bezspornie ustalił Sąd I instancji – skarżący w dniu rejestracji był osobą bezrobotną, a przesądzał o tym wspomniany wyżej materialny skutek pisma powiadamiającego go o rozwiązaniu stosunku pracy i wydanie mu świadectwa pracy z odpowiednią adnotacją o sposobie rozwiązania stosunku pracy. Wyroki sądu pracy dotyczące reaktywacji jego stosunku pracy nie odnoszą się w żadnym stopniu do okoliczności faktycznych istniejących w dacie rejestracji skarżącego jako osoby bezrobotnej i tym samym – na co trafnie zwracał już uwagę Sąd I instancji – nie mogą mieć przydawanego im przez organ wnoszący skargę kasacyjną znaczenia prawnego. Nie mieszczą się bowiem w zakresie użytych w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. pojęć istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji. Pogląd dotyczący niemożności skutecznego przywoływania późniejszego wyroku sądu powszechnego, dotyczącego przywrócenia osoby bezrobotnej do pracy, jako podstawy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie nadania statusu osoby bezrobotnej wyrażono już w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 grudnia 2006 r., sygn. II SA/Go 427/06 – ONSA i wsa z 2008 r., nr 2, poz. 38) i w realiach rozpoznawanej sprawy należało go podzielić. Skutkiem tego nie można było uznać za usprawiedliwiony zarzutu kasacyjnego opierającego się na odmiennej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.