II SA/Kr 676/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [....] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. kwotę 440 zł ( słownie: czterysta czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] roku, znak [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], działając na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 roku, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 104 § 1 k.p.a. oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 roku w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193), po dokonaniu uzgodnienia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Zabezpieczenie osuwiska Nr [...] i [...] drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...]", ustalił należną od Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] opłatę za ww. czynności w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie art. 36 ust 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania i inne czynności związane z zapobiegawczym nadzorem sanitarnym, pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonywania. Organ informacyjnie podał, iż koszty wykonania opinii sanitarnej ponosi inwestor, a decyzja wskazywała nadto, iż należność płatna jest zgodnie z załączonym rachunkiem. We wniesionym w terminie odwołaniu Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, względnie- uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że wskazane przez organ przepisy nie znajdują zastosowania, ponieważ postanowienie uzgadniające stanowi opinię, wydawaną w ramach współdziałania organów w trybie art. 106 k.p.a. Organ uzgadniający ma obowiązek wydania opinii, a zdaniem strony skarżącej, obowiązek ten nie zawiera się w czynnościach o charakterze odpłatnym. Uzgadnianie w tym trybie nie należy do nadzoru bieżącego czy też zapobiegawczego. Nadto w odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., mającego polegać na braku jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego oraz wskazania, jakie czynności podjęte przez Inspektora uzasadniały nałożenie opłaty. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] roku, znak [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, jako podstawę prawną wskazując art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 roku, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując, iż opiniowane przedsięwzięcie należało do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a organem właściwym do uzgodnienia jest Powiatowy Inspektor Sanitarny, który wydał odpowiednie postanowienie w przedmiocie uzgodnienia. W ocenie organu odwoławczego, uzgadnianie inwestycji należy do czynności zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, zatem pobieranie opłat w oparciu o art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest uzasadnione. W zaskarżonej decyzji wskazano, za jakie czynności została ona wystawiona, określono czas na jej opracowanie a także koszt jednej roboczogodziny, ustalony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. We wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 6, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., domagając się stwierdzenia nieważności obu zapadłych w sprawie decyzji, względnie- ich uchylenia w całości, a także zasądzenia kosztów postępowania. Strona skarżąca podniosła, iż postanowienie uzgadniające jest opinią organu administracji, wydaną w ramach art. 106 k.p.a., a uzgodnienie jest obowiązkiem takiego organu, nie może więc pobierać on za nie żadnych opłat. Czynności te nie należą do działań z zakresu nadzoru zapobiegawczego, zatem art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie może stanowić podstawy do nałożenia opłaty. Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2005 roku, sygn. akt II SA/Kr 3267/02, na zakończenie dodając, że decyzje naruszają także art. 107 k.p.a., albowiem nie zawierają uzasadnienia faktycznego. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga musiała odnieść zamierzony skutek w postaci uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ część podniesionych w niej zarzutów okazała się uzasadniona. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 152 p.p.s.a., sąd określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane. Dokonując kontroli postępowania administracyjnego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w zupełności podzielił pogląd, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2007 roku, sygn. akt II OSK 1944/06 (niepubl.), iż działania organów inspekcji sanitarnej należą do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, niezależnie od tego, czy są sprawowane w ramach własnych władczych kompetencji tych organów, czy też wynikają ze współdziałania z innymi podmiotami w trybie art. 106 k.p.a. Wskazuje na to porównanie treści art. 2 i art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdzie pierwszy z tych przepisów przewiduje, iż Inspekcja swoje zadania realizuje poprzez sprawowanie nadzoru sanitarnego, zaś art. 3 omawianej ustawy, normując zakres działania Inspekcji, ustala, iż należy do niego "w szczególności" wydawanie szeregu uzgodnień, wymienionych w tym artykule. Istotnie, przepis ten nie wskazuje wprost na uzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jednakże katalog art. 3 ustawy ma charakter otwarty, zamieszczone w nim wyliczenie jest jedynie przykładowe, zatem uzgodnienie, za które w kwestionowanej decyzji nałożono opłatę, należy również zaliczyć do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, realizowanego jako nadzór sanitarny. Pozwala to przyjąć, iż art. 36 omawianej ustawy stanowi podstawę prawną do obciążenia inwestora opłatą za wydanie opinii w toku postępowania uzgodnieniowego. Oba zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia, aczkolwiek posiadające oparcie w przepisach prawa materialnego, dotknięte są wadami w zakresie norm procesowych. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 k.p.a. każda decyzja winna zawierać uzasadnienie, zaś § 3 tegoż przepisu wskazuje wprost, że przedstawiony w części motywacyjnej stan faktyczny winien być poparty wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Norma ta stanowi rozwinięcie i gwarancję zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 i art. 77 k.p.a., zaś celem takiej regulacji jest umożliwienie tak stronom postępowania, jak i administracyjnym i sądowym instancjom odwoławczym dokonania weryfikacji ustaleń, poczynionych w postępowaniu jurysdykcyjnym. Oznacza to, iż organ, załatwiając sprawę, winien wskazać, jakie okoliczności wpłynęły na treść rozstrzygnięcia, w szczególności zaś w decyzji, która nakłada na stronę obowiązek zapłaty określonej kwoty, konieczne jest dokładne wskazanie, w jaki sposób opłata ta została wyliczona. Warto na marginesie wskazać, iż taki sam sposób rozumowania zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym powyżej wyroku. W sprawie niniejszej organy inspekcji sanitarnej miały obowiązek nie tylko wskazać, ile roboczogodzin zostało poświęcone wydaniu uzgodnienia, ale nadto uzasadnienie decyzji powinno precyzyjnie wskazywać, jakie konkretnie czynności z zakresu nadzoru sanitarnego zostały wykonane. Tymczasem żadna z instancji administracyjnych, prowadzących kontrolowane postępowanie, nie przedstawiła w decyzji takich ustaleń, co uniemożliwia zarówno stronie, jak i sądowi administracyjnemu weryfikację prawidłowości kalkulacji, będącej podstawą nałożenia opłaty. Strona skarżąca ma zatem rację o tyle, o ile podnosi zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., zaś uchybienie to dotyczy rozstrzygnięć organów obu instancji. Ponieważ mogło ono mieć istotny wpływ na treść decyzji, podlegały one uchyleniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 i art. 152 p.p.s.a., o kosztach rozstrzygając na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.