II SA/Kr 1039/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. kwotę 440 zł ( słownie: czterysta czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] roku, znak [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], działając na podstawie art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 roku, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 104 § 1 k.p.a. oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 roku w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 20, poz. 193), ustalił należną od Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] opłatę za ww. czynności w kwocie [...] zł za uzgodnienie postanowieniem z dnia [...] roku, znak jw. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie art. 36 ust 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania i inne czynności związane z zapobiegawczym nadzorem sanitarnym, pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonywania. Opłaty ponosi osoba lub jednostka zobowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych lub zdrowotnych. Za wykonanie uzgodnienia ustalono opłatę w wysokości 2 roboczogodzin, koszt jednej z nich określono jako [...] zł. We wniesionym w terminie odwołaniu Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez nałożenie obowiązku i skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, względnie- uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, iż w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] nie jest stroną w niniejszym postępowaniu, albowiem o wyrażenie opinii zwrócił się Wójt Gminy [...], zaś postanowienie o uzgodnieniu zostało skierowane do inwestora- Pracowni Studiów i Projektów Drogowych "[...]". Wobec tego brak było podstaw prawnych do obciążenia strony skarżącej opłatami za wydanie postanowienia. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] roku, znak [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, jako podstawę prawną wskazując art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 roku o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 roku, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, iż projektowane przedsięwzięcie zaliczane jest do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a organ inspekcji sanitarnej jest właściwy do uzgodnienia w tym przedmiocie. Wydanie postanowienia uzgadniającego należy do czynności, wykonywanych w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, a więc czynności podlegających opłacie zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zdaniem organu odwoławczego, nietrafny jest zarzut niewłaściwego skierowania decyzji do Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], ponieważ jednostka ta jest inwestorem, zaś Pracowni Studiów i Projektów Drogowych "[...]" s.c. działa w jej imieniu. Zaskarżona decyzja zawiera nadto wszystkie składniki, o jakich mowa w art. 107 k.p.a. We wniesionej w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, domagając się stwierdzenia nieważności obu decyzji zapadłych w sprawie, zaś na wypadek niepodzieleni tego zarzutu- uchylenia obu decyzji z uwagi na naruszenie art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także zasądzenia kosztów postępowania. Strona skarżąca wskazała, że decyzje zostały skierowane do podmiotu, nie będącego stroną w sprawie, ponownie podnosząc, że stroną postępowania winien być Wójt Gminy [...], zatem brak podstaw do obciążenia opłatą Zarządu Dróg Wojewódzkich. Nadto postanowienie uzgadniające jest opinią organu administracji, wydaną w ramach art. 106 k.p.a., a uzgodnienie jest obowiązkiem takiego organu, wynikającym z prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie obowiązek taki wynika z art. 57 ustawy- Prawo ochrony środowiska. Skoro postanowienia uzgodnieniowe zapadają w ramach postępowania administracyjnego, to zakwalifikować je należy do zadań własnych administracji rządowej, zobligowanej do ponoszenia kosztów. Strona skarżąca powołała się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2005 roku, sygn. akt II SA/Kr 3267/02, przytaczając z jego uzasadnienia pogląd, iż skoro wydanie postanowienia o uzgodnieniu stanowi prawo i zarazem obowiązek organów inspekcji sanitarnej, jest to kategoria odrębna i nie wchodzi w zakres nadzoru bieżącego i zapobiegawczego, brak zatem podstaw do nakładania opłat za wydanie tego rodzaju opinii. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga musiała odnieść zamierzony skutek w postaci uchylenia zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ część podniesionych w niej zarzutów okazała się uzasadniona. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., sąd uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W razie uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 152 p.p.s.a., sąd określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane. Dokonując kontroli postępowania administracyjnego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w zupełności podzielił pogląd, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 maja 2007 roku, sygn. akt II OSK 1944/06 (niepubl.), iż działania organów inspekcji sanitarnej należą do sanitarnego nadzoru zapobiegawczego, niezależnie od tego, czy są sprawowane w ramach własnych władczych kompetencji tych organów, czy też wynikają ze współdziałania z innymi podmiotami w trybie art. 106 k.p.a. Wskazuje na to porównanie treści art. 2 i art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, gdzie pierwszy z tych przepisów przewiduje, iż Inspekcja swoje zadania realizuje poprzez sprawowanie nadzoru sanitarnego, zaś art. 3 omawianej ustawy, normując zakres działania Inspekcji, ustala, iż należy do niego "w szczególności" wydawanie szeregu uzgodnień, wymienionych w tym artykule. Istotnie, przepis ten nie wskazuje wprost na uzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, jednakże katalog art. 3 ustawy ma charakter otwarty, zamieszczone w nim wyliczenie jest jedynie przykładowe, zatem uzgodnienie, za które w kwestionowanej decyzji nałożono opłatę, należy również zaliczyć do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej, realizowanego jako nadzór sanitarny. Pozwala to przyjąć, iż art. 36 omawianej ustawy stanowi podstawę prawną do obciążenia inwestora opłatą za wydanie opinii w toku postępowania uzgodnieniowego. Nie można również zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, iż decyzję skierowano do podmiotu, nie będącego stroną w sprawie. O posiadaniu przez osobę fizyczną, prawną bądź przez inną jednostkę organizacyjną przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. decyduje norma prawa materialnego. W niniejszej sprawie normą taką jest art. 36 ust. 1 zd. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przewidujący, iż opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. W procesie inwestycyjnym obowiązki takie spoczywają na inwestorze, zatem bez znaczenia pozostaje, kto występuje z wnioskiem o wydanie postanowienia w oparciu o art. 106 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika zaś jednoznacznie, że inwestorem jest Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] (zob. n. p. pismo pełnomocnika z dnia [...] roku). Można jedynie zauważyć, iż w postępowaniu uzgodnieniowym istotnie organy administracji zdają się tej kwestii nie dostrzegać, bezzasadnie traktując Pracownię Studiów i Projektów Drogowych "[...]" s. c. jako stronę postępowania, tymczasem nie jest ona ani stroną, ani pełnomocnikiem- pełnomocnikiem inwestora jest jeden z jej pracowników. Kwestia ta pozostaje jednak poza granicami rozpoznawanej sprawy i tym samym- poza możliwościami ingerencji Sądu. Oba zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia, aczkolwiek posiadające oparcie w przepisach prawa materialnego, dotknięte są wadami w zakresie norm procesowych. Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 k.p.a. każda decyzja winna zawierać uzasadnienie, zaś § 3 tegoż przepisu wskazuje wprost, że przedstawiony w części motywacyjnej stan faktyczny winien być poparty wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Norma ta stanowi rozwinięcie i gwarancję zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 i art. 77 k.p.a., zaś celem takiej regulacji jest umożliwienie tak stronom postępowania, jak i administracyjnym i sądowym instancjom odwoławczym dokonania weryfikacji ustaleń, poczynionych w postępowaniu jurysdykcyjnym. Oznacza to, iż organ, załatwiając sprawę, winien wskazać, jakie okoliczności wpłynęły na treść rozstrzygnięcia, w szczególności zaś w decyzji, która nakłada na stronę obowiązek zapłaty określonej kwoty, konieczne jest dokładne wskazanie, w jaki sposób opłata ta została wyliczona. Warto na marginesie wskazać, iż taki sam sposób rozumowania zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym powyżej wyroku. W sprawie niniejszej organy inspekcji sanitarnej miały obowiązek nie tylko wskazać, ile roboczogodzin zostało poświęcone wydaniu uzgodnienia, ale nadto uzasadnienie decyzji powinno precyzyjnie wskazywać, jakie konkretnie czynności z zakresu nadzoru sanitarnego zostały wykonane. Tymczasem żadna z instancji administracyjnych, prowadzących kontrolowane postępowanie, nie przedstawiła w decyzji takich ustaleń, co uniemożliwia zarówno stronie, jak i sądowi administracyjnemu weryfikację prawidłowości kalkulacji, będącej podstawą nałożenia opłaty. Strona skarżąca ma zatem rację o tyle, o ile podnosi zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., zaś uchybienie to dotyczy rozstrzygnięć organów obu instancji. Ponieważ mogło ono mieć istotny wpływ na treść decyzji, podlegały one uchyleniu. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 i art. 152 p.p.s.a., o kosztach rozstrzygając na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.