II GSK 387/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bd 910/07 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. postanowieniem z dnia 18 grudnia 2007 r. o sygn. akt II SA/Bd 910/07 odrzucił skargę J. S. na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Pismem z dnia 24 października 2007 r. J. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa). W skardze wskazała m.in., że w dniu 12 września 2007 r. wystąpiła do Rady Miejskiej o uchylenie tejże uchwały. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca już wcześniej wystąpiła z pismem o podobnej treści do Rady Miejskiej w C.. Jej wniosek o uchylenie kwestionowanej uchwały wpłynął do organu w dniu 18 lipca 2007 r. i był tematem obrad Rady Miejskiej w dniu 23 sierpnia 2007 r. Sąd wskazał, że w świetle art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skargę należało zatem wnieść w terminie 60 dni liczonym od dnia wniesienia przez skarżącą wezwania do usunięcia prawa, za które można uznać jedynie pierwsze pismo skarżącej w tym przedmiocie skierowane do organu. Kolejne pisma skarżącej w tej samej sprawie nie mogą być – zdaniem Sądu - traktowane jako wezwania w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j.: Dz. U. 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.). W związku z tym, że pismo skarżącej wpłynęło do organu w dniu 18 lipca 2007 r., przyjąć należało, że termin do złożenia przez nią skargi upływał z dniem 17 września 2007 r. Tymczasem skarżąca złożyła skargę do Sądu dopiero w dniu 24 października 2007 r. (data stempla pocztowego na kopercie). Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzucił skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu. W skardze kasacyjnej J. S. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu: 1) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) przez pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy art. 102a u.s.g., co wiąże się z podniesionym dalej zarzutem naruszenia przepisów postępowania; 2) przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) – art. 53 § 2 p.p.s.a., polegającym na uznaniu, że nastąpiło przekroczenie określonych w tym przepisie terminów przewidzianych na złożenie skargi. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że przy wnoszeniu skarg w trybie art. 101 u.s.g. nie mają zastosowania przepisy art. 53 § 2 p.p.s.a., co wynika z art. 102a u.s.g. Dla skuteczności skargi niezbędne są dwie przesłanki: bezskuteczność uprzedniego wezwania do naruszenia prawa (art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz zachowanie terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a., które zostały przez skarżącą spełnione. Strona, powołując się na poglądy doktryny, wskazała ponadto, że termin, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. nie ma zastosowania do skarg na akty prawa miejscowego, a zatem uchwała jako źródło prawa miejscowego może być zaskarżona w każdym czasie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach w sposób enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie występuje. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak również na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna opiera się na zarzucie naruszenia przepisów postępowania – art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz na zarzucie naruszenia prawa materialnego – art. 102a u.s.g. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., przytoczonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., skargę wnosi się po wezwaniu właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi na to wezwanie, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, termin ten wynosi sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W § 2 art. 53 zostały zatem wprowadzone terminy wniesienia skargi na akty (rozstrzygnięcia), które nie są skarżącemu doręczane. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tak rozumiany przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do wnoszenia skargi w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Przepis art. 52 § 3 dotyczy wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis art. 52 § 4 dotyczy natomiast pozostałych aktów, którymi w rozumieniu tego przepisu są akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a., w tym akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Użyte w art. 53 § 2 p.p.s.a. określenie "w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4" obejmuje więc także akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Tym samym terminy wniesienia skargi, o których mowa w art. 53 § 2, mają zastosowanie w przypadku wnoszenia skargi na akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 52 § 4 p.p.s.a. przed wniesieniem skargi do sądu na akty, których przepis ten dotyczy, należy wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, chyba że ustawa szczególna stanowi inaczej. Ustawą taką jest ustawa o samorządzie gminnym, a konkretnie wskazany przez skarżącą art. 102a tej ustawy. Naczelny Sad Administracyjny stoi na stanowisku, że to, iż przytoczony przez stronę skarżącą przepis art. 102a u.s.g. wyłącza stosowanie art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a. w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 u.s.g., oznacza tylko tyle, że w tych sprawach nie stosuje się wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym to wezwaniu mowa w art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a. Oznacza to, że do skarg wnoszonych w sprawach określonych w rozdziale 10 u.s.g. nie ma zastosowania warunek wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała Rady nie przestaje być jednak innym aktem, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a., a wobec tego należy do przypadków, do których odnosi się przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). Zgodnie z unormowaniami ustawy o samorządzie gminnym przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego należy skierować wezwanie do organu gminy o usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Po wniesieniu takiego wezwania skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. Dopiero bezskuteczność wezwania – niezałatwienie sprawy przez organ administracji publicznej w terminach określonych w art. 35 k.p.a. - pozwala na skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ miał więc miesięczny termin na ustosunkowanie się do wniesionego przez stronę wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Należy zatem stwierdzić, że sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi, przewidziany w art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadku gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, zawiera w sobie miesięczny termin do rozpatrzenia sprawy przez organ administracji publicznej oraz trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi. Wobec powyższego należało stwierdzić, że skoro skarżąca złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 18 lipca 2007 r., organ miał miesięczny termin na wypowiedzenie się, a koniec terminu przewidzianego do wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie upłynął w dniu 17 września 2007 r. Mając na uwadze, że skarga została wniesiona w dniu 24 października 2007 r. uznać należy, iż Sąd I instancji słusznie przyjął, że nie została ona wniesiona w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Ze względu na powyższe ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.