I GSK 370/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Jerzy Sulimierski Sędzia del. WSA Marzenna Kosewska Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Gl 1037/07 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie określenia kwoty długu celnego po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. K. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Katowicach 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] (sygn. akt III SA/Gl 1037/07). Ze stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 3 grudnia 2002 r. Agencja Celna działająca w imieniu K. K. zgłosiła do procedury dopuszczenia do obrotu na polski obszar celny towar w postaci odzieży pochodzenia tureckiego, importowanej z Bułgarii. Zgłoszenie zostało przyjęte i zarejestrowane w tym samym dniu pod pozycją E13 010500/00/019851. Zadeklarowano w nim do wymiaru długu celnego, przedstawiając świadectwo EUR 1 nr [...] z dnia 1 grudnia 2002 r., "0" stawkę cła. Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w B. uznał zgłoszenie celne za nieprawidłowe i ustalił wartość celną towaru na podstawie art. 26 Kodeksu celnego. Na skutek odwołania K. K. Dyrektor Izby Celnej w Cieszynie decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji oraz przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelnik Urzędu Celnego w B. ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. uznał zgłoszenie celne z 3 grudnia 2002 r. za nieprawidłowe w części dotyczącej wartości celnej towaru. Jeszcze w trakcie postępowania celnego organ celny I instancji wszczął procedurę weryfikacji świadectwa EUR 1 z dnia 1 grudnia 2002 r. dołączonego do zgłoszenia celnego, a po otrzymaniu negatywnego wyniku weryfikacji dokonanej przez bułgarskie służby celne Naczelnik Urzędu Celnego w B. postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. wznowił z urzędu postępowanie celne. Postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] października 2005 r. uchylającą decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] sierpnia 2003 r. w części dotyczącej zastosowanej stawki celnej i określającą kwotę długu celnego z uwzględnieniem zmienionej, wyższej stawki celnej. K. K. wniósł o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji kończącej wznowione postępowanie celne. Zarzucił, iż została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, bowiem w myśl art. 2652 Kodeksu celnego, mającego zastosowanie w sprawie, po upływie trzech lat od dnia powstania długu celnego nie było już dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej długu celnego. Dług celny powstał w dniu dokonania zgłoszenia celnego, tj. 3 grudnia 2002 r., zatem wniosek strony z dnia 6 października 2006 r. był spóźniony. W odwołaniu od powyższej decyzji K. K. podniósł, że decyzja organu I instancji została wydana przeciwko niewłaściwej osobie oraz w wyniku popełnienia przez osoby trzecie przestępstwa. Wskazał także, iż nie złożył odwołania z dnia 20 grudnia 2002 r., a podpis figurujący pod tym pismem nie był jego podpisem. Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnosząc się do zarzutów odwołującego się wyjaśnił, że organ rozpoznający wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bada, czy jest to dopuszczalne, a w razie stwierdzenia niedopuszczalności wszczęcia, nie bada merytorycznych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, lecz odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W świetle treści art. 2652 Kodeksu celnego i upływu trzech lat od dnia powstania długu celnego, tj. od dnia 3 grudnia 2002 r. nie można było uwzględnić wniosku i wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie określenia stronie wysokości długu celnego. Podkreślił, iż trzyletni termin był terminem ustawowym, nie podlegającym przywróceniu, a wobec jego upływu nie było już podstaw do merytorycznej oceny zarzutów zawartych we wniosku strony z dnia 6 października 2006 r. K. K. złożył od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o uchylenie decyzji organu nadzorczego i wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] października 2005 r. Dyrektor Izby Celnej w Katowicach wniósł o oddalenie skargi. Sąd I instancji uzasadniając wyrok oddalający skargę, na wstępie zauważył, że zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo celne - (Dz. U. Nr 68, poz.623 ze zm.) w rozpatrywanej sprawie należało zastosować, tak jak to uczynił organ celny, przepisy ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 75, poz. 802 ze zm.). W celu ustalenia momentu powstania długu celnego WSA podał, że zgodnie z art. 3 § 1 pkt. 2 i 8 Kodeksu celnego dług celny stanowił powstałe z mocy prawa zobowiązanie do uiszczenia należności celnych przywozowych, którymi są cła i inne opłaty związane z przywozem towarów. Według art. 209 § 1 pkt. 1 i § 2 dług celny w przywozie powstawał w wypadku dopuszczenia towaru podlegającego należnościom celnym przywozowym, w chwili przyjęcia zgłoszenia celnego. Zgodnie z przepisem art. 85 § 1 ustawy Kodeks celny, należności celne przywozowe były wymagalne według stanu towaru i jego wartości celnej w dniu przyjęcia zgłoszenia celnego i według stawek w tym dniu obowiązujących. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu I instancji, organ ustalił, iż dług celny powstał w dniu dokonania zgłoszenia celnego w procedurze dopuszczenia do obrotu towaru, tj. w dniu 3 grudnia 2002 r. W dalszej kolejności WSA wskazał, że z dniem 20 maja 1999 r. nastąpiła zmiana w zakresie stosowania przepisów ustawy Ordynacja podatkowa do postępowania w sprawach celnych, albowiem z tym dniem weszły w życie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1999 r. o zmianie ustawy Kodeks celny (Dz. U. Nr 40, poz. 402), którymi m.in. dodano przepis art. 2652, zgodnie z którym, jeżeli upłynęły 3 lata od dnia powstania długu celnego, organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wznawia postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że wskazany przepis był przepisem szczególnym dotyczącym stwierdzania nieważności decyzji lub wznowienia postępowania i wyłączał w zakresie w nim unormowanym stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej. Zauważył ponadto, iż art. 11 kodeksu celnego, ograniczający możliwość przywracania, odraczania lub przedłużania terminów określonych w przepisach prawa celnego tylko do wypadków wyraźnie w tych przepisach dopuszczonych, jako regulacja szczególna w stosunku do regulacji zawartej w Dziale IV Ordynacji podatkowej, wyłączał możliwość przywrócenia terminu uregulowanego w art. 265 2 pkt 1 Kodeksu celnego. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących skierowania decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w B. z [...] października 2005 r. do niewłaściwej osoby, Sąd I instancji wskazał, iż nie mogły one wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. W istocie nie dotyczyły naruszeń prawa przez organ celny, lecz działania osób trzecich na szkodę skarżącego. Ta okoliczność jednak wykracza poza granice sprawy i ewentualnie rodzi odpowiedzialność deliktową tych osób wobec skarżącego. Tego typu kwestie są rozstrzygane przez sądy powszechne, a nie administracyjne. WSA dodatkowo podał, że skoro już w październiku 2005 r. skarżący wiedział, iż ciąży na nim dług celny, to nie było żadnych przeszkód formalnych, by w tym czasie złożyć odwołanie od decyzji organu I instancji, a po upływie terminu do wniesienia odwołania, złożyć przed upływem trzech lat od dnia powstania długu celnego, wnioskek o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2005 r. Podniósł również, że skarżący podpisując upoważnienie dla agencji celnej, brał na siebie odpowiedzialność za treść podpisywanych dokumentów i zakres udzielonego upoważnienia. Bez względu na to, czy zapoznał się z ich treścią, czy też nie. Ponadto, jeśli nie podpisał odwołania z 20 grudnia 2002 r. to z dalszych wezwań kierowanych do niego przez organ celny I instancji oraz z decyzji organu odwoławczego z [...] stycznia 2003 r. wiedział o toczącym się postępowaniu celnym, a mimo tego nie kwestionował wówczas zasadności kierowania decyzji na jego adres. Uczynił to zbyt późno, dopiero we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej długu celnego. Okoliczności te, zdaniem Sądu, nie miały wpływu na wynik niniejszej sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł pełnomocnik K. K., żądając uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenia kosztów nieopłaconego zastępstwa procesowego z urzędu. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2652 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 roku Kodeks celny, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że na gruncie powyższej regulacji brak jest podstaw do uchylenia decyzji administracyjnej i wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W dalszej części kasator zarzucił Sądowi I instancji błędną interpretację art. 2652 Kodeksu celnego albowiem uchybienie terminowi do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nastąpiło z przyczyn niezawinionych przez skarżącego. Wskazał, że skarżący wnosił o doręczenie mu przez organ I instancji odpisów dokumentów w sprawie. Wniosek został załatwiony przez organ już po upływie terminu określonego w art. 2652 Kodeksu celnego. Zaznaczył, że postępowanie toczyło się przeciwko niewłaściwemu podmiotowi. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny powinien w niniejszej sprawie wypowiedzieć się w kwestii interpretacji art. 265 Kodeksu celnego, a w szczególności rozstrzygnąć, czy w okolicznościach sprawy w istocie doszło do uchybienia terminu, a także w przedmiocie relacji art. 265 ustawy Kodeks Celny do przepisów prawa podatkowego zawierających odmienne od Kodeksu Celnego regulacje dotyczące przedstawionego problemu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinął przedstawione wyżej zarzuty poprzez wskazanie, że skarżący pismem z dnia 28 czerwca 2005 r. zwrócił się o doręczenie odpisów dokumentacji przez organ. Brak tej dokumentacji uniemożliwiał mu sporządzenie wniosku. Dokumentacja ta została mu doręczona po upływie 3- letniego terminu przewidzianego przepisami prawa celnego na sporządzenie i złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd też przekroczenie tego terminu należało uznać za niezawinione przez skarżącego. Ponadto kasator wskazał, że postępowanie prowadzone przez organy zostało skierowane przeciw niewłaściwej osobie. Skarżący podkreślał już w ramach skargi, że stał się on ofiarą grupy przestępczej, a jego odpowiedzialność winna zostać wyłączona albowiem taką odpowiedzialność ponosić winny inne osoby do tej grupy należące. W tych okolicznościach trafny jest zarzut, iż skarżący w istocie nie ma legitymacji jako strona w postępowaniu albowiem to nie on jest odpowiedzialny za zobowiązania celne. Autor skargi kasacyjnej ogólnie (bez podania żądnych argumentów) podważył ponadto prawidłowość zastosowania przez WSA w Gliwicach przepisów Kodeksu celnego, dotyczących wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (jako przepisów szczególnych), zamiast przepisów Ordynacji podatkowej w tym zakresie. Dyrektor Izby Celnej w Katowicach złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej organ podniósł, iż skarżący nie wykazał naruszeń przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię bądź zastosowanie przez Sąd I instancji. Wskazał, że NSA nie rozpoznaje sprawy "od początku", a jedynie bada prawidłowość orzeczenia WSA w granicach skargi kasacyjnej. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej w Katowicach zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są ponownie zarzutami wobec decyzji organu celnego, a nie wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Sąd ten, w odróżnieniu od Sądu I instancji, nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, który legł u podstaw zaskarżonego orzeczenia. Bada natomiast zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), NSA mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Skarga kasacyjna wniesiona przez K. K. została oparta jedynie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 2652 ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. Kodeks celny, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się w zasadzie do rozstrzygnięcia, jaki charakter prawny ma trzyletni termin, określony we wskazanym przepisie oraz jakie skutki prawne powoduje jego upływ. Zgodnie z art. 262 Kodeksu celnego do postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepis art. 12 oraz przepisy działu IV ustawy - Ordynacja podatkowa. Art. 2652 Kodeksu celnego stanowi natomiast, że jeżeli upłynęły trzy lata od dnia powstania długu celnego, organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Biorąc pod uwagę treść powyższych przepisów należy uznać, że art. 2652 Kodeksu celnego określający termin, po upływie którego organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest przepisem szczególnym, zawierającym samodzielne uregulowanie, wyłączające stosowanie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej, do którego w zakresie spraw celnych odsyła art. 262 Kodeksu celnego. Pogląd taki był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 18 lutego 2005 r., sygn. GSK 1461/04, LEX nr 168008, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt I GSK 144/08, LEX nr 518785, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt III SA/Gl 1186/07, LEX nr 483556). Zatem twierdzenie wnoszącego skargę kasacyjną, iż organ celny powinien zastosować w sprawie przepisy ogólne regulujące postępowania w sprawach podatkowych (pozwalające na wszczęcie postępowania nieważnościowego) nie jest uzasadnione. W tym przypadku – jak wspomniano - przepisy ustawy Prawo celne zawierają normy o charakterze szczególnym, wyłączającym zastosowanie Ordynacji podatkowej. Przechodząc do kwestii związanej z upływem terminu do wszczęcia postępowania, którego domagał się skarżący, NSA zauważył, że zgodnie z ustaleniami Sądu I instancji, dług celny w niniejszej sprawie powstał w dniu 3 grudnia 2002 roku. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Złożenie przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w dniu [...] października 2006 roku, w kontekście powyższych rozważań, słusznie zatem uznano za spóźnione. Możliwość wszczęcia takiego postępowania istniała do dnia 3 grudnia 2005 r. Należy podkreślić, że w świetle przytoczonych przepisów upływ omawianego terminu musi powodować wydanie przez organ decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Na tym wstępnym etapie postępowania nie bada się, czy rzeczywiście istniały jakiekolwiek przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem wskazane przez autora skargi kasacyjnej okoliczności, które w jego ocenie, należało zakwalifikować, jako przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, nie mogły być brane pod uwagę także przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zauważyć trzeba, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania, a nie decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji, czego zdaje się nie zauważać autor skargi kasacyjnej. Organy celne, wobec upływu trzyletniego okresu od dnia powstania długu celnego, nie mogły merytorycznie załatwić wniosku skarżącego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia niedopuszczalności wszczęcia objętego wnioskiem postępowania. Odnosząc się natomiast do wskazywanych przez kasatora przyczyn uniemożliwiających mu wniesienie w terminie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji należy stwierdzić, że termin o którym mowa w art. 2652 Kodeksu celnego jest nieprzywracany, a więc te okoliczności również były bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt. 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).