II SA/Bk 699/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi [...] P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i Spółka, Spółka jawna w K. na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie skierowania do innych prac pracowników nie posiadających odpowiednich kwalifikacji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzający jej wydanie nakaz Państwowej Inspekcji Pracy Inspektora Pracy w B. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] i nakaz z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], 2. stwierdza nieważność decyzji Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], 3. stwierdza, że wymienione decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 4. zasądza od Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w B. na rzecz skarżącego [...] P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i Spółka, Spółka jawna w K. kwotę 1.107 (tysiąc sto siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/ BK 699/07 UZASADNIENIE Nakazem z dnia [...] maja 2007 r. nr rej. [...] Inspektor Pracy: 1. zobowiązał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. do skierowania kilkunastu pracowników stacji paliw płynnych nr [...] "K." położonej w B. przy ul. K. [...] do innych prac nie związanych z obsługą zbiorników LPG stanowiących wyposażenie pojazdów samochodowych (przyjeżdżających na stację paliw płynnych) w zakresie ich napełniania, do czasu uzyskania dodatkowych kwalifikacji w wymaganym zakresie, nadawanych przez Transportowy Dozór Techniczny. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia w tym zakresie podał przepis art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 06 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tekst. jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o PIP, art. 2373 Kodeksu pracy, § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 06 września 1999 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy magazynowaniu, napełnianiu i rozprowadzaniu gazów płynnych (Dz. U. Nr 75, poz. 846 ze zm.); § 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 lipca 2001 r. w sprawie trybu sprawdzania kwalifikacji wymaganych przy obsłudze i konserwacji urządzeń technicznych (Dz. U. Nr 79, poz. 849 ze zm.), pkt 1 ppkt 11 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 lipca 2001 r. wymienionego wyżej. Organ określił, iż obowiązek podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy art. 9 pkt 2 ustawy o PIP; 2. nakazał poddać szkoleniu wstępnemu ogólnemu z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy pracownika M. K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia w tym zakresie podał przepis art. 9 pkt 1 ustawy o PIP, art. 2373 § 2 Kodeksu pracy, § 8 pkt 1 i § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. w sprawie szkolenia w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 180, poz. 1860 ze zm.); 3. nakazał poddać szkoleniu z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy wstępnemu na stanowisku pracy pracownika M. K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia w tym zakresie podał przepis art. 9 pkt 1 ustawy o PIP, art. 2373 § 2 Kodeksu pracy oraz § 8 pkt 2, § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 lipca 2004 r. wskazanego w pkt 2. Organ nadał rozstrzygnięciu w pkt 2 i 3 rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 Kpa z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony życia i zdrowia ludzkiego. Wcześniejszy nakaz z dnia [...] kwietnia 2007 r. został uchylony decyzją z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] wydaną w trybie art. 154 Kpa. Odwołanie od nakazu z dnia [...] maja 2007 r. wskazanego na wstępie złożył [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. wnosząc o jego uchylenie w części dotyczącej pkt 1 i umorzenie postępowania odwoławczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego nakazu w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Inspektorowi Pracy Państwowego Inspektoratu Pracy, jak również o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanej w/w nakazowi. Zarzucił rozstrzygnięciu: 1). naruszenie prawa procesowego tj. a). art. 21 a ust. 2 w zw. z art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez niezamieszczenie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego ani prawnego; b). art. 7 w zw. z art. 77 i art. 81 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich faktów istotnych w sprawie; 2). naruszenie prawa materialnego tj. art. 237 3 § 1 i 2 Kodeksu pracy poprzez uznanie, że pracownicy wymienieni w pkt 1 nakazu nie posiadają kwalifikacji do świadczenia pracy w zakresie napełniania zbiorników LPG stanowiących wyposażenie pojazdów samochodowych, pomimo przeszkolenia tych pracowników potwierdzonego odpowiednimi świadectwami kwalifikacyjnymi wydanymi przez Stowarzyszenie Polskich Energetyków. W uzasadnieniu odwołujący się podał, iż zgodnie z przepisem art. 21 ustawy o PIP decyzja organu I instancji powinna, oprócz treści, zawierać określenie podstawy prawnej, termin realizacji oraz pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia. Przepis ten wymienia, zdaniem strony, jedynie dodatkowe elementy decyzji inspektora pracy, natomiast jej elementy podstawowe określone są przez art. 107 § 3 Kpa, albowiem zgodnie z art. 10 ustawy o PIP przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie oraz w przepisach szczególnych. Przepis art. 21 nie zwalnia inspektora pracy z obowiązku zamieszczenia w każdej decyzji szczegółowego uzasadnienia prawnego i faktycznego. W ocenie odwołującego się brak uzasadnienia narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania i uniemożliwia stronie podjęcie w odwołaniu merytorycznej polemiki ze stanowiskiem organu I instancji (art. 15 w zw. z art. 127 Kpa). W rozpoznawanym przypadku nie wyjaśniono natomiast powodów zakwestionowania przeszkolenia pracowników wymienionych w decyzji, pomimo że w trakcie kontroli okazano prawidłowe dowody tego przeszkolenia. Nadto powołaniu w decyzji wielu przepisów nie towarzyszyło wyjaśnienie w jakim zakresie i z jakimi skutkami znajdują zastosowanie do sytuacji faktycznej ustalonej w trakcie kontroli. Wskazano również, iż pomimo posiadania przez organ informacji o udzieleniu przez stronę pełnomocnictwa organ doręczał rozstrzygnięcia stronie a nie pełnomocnikowi, co stanowi uchybienie przepisom art. 40 § 2 Kpa. Odwołujący się podniósł, iż przepisy art. 23 ust. 2 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym wraz z odpowiednimi regulacjami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 lipca 2001 r. w sprawie trybu sprawdzania kwalifikacji wymaganych przy obsłudze i konserwacji urządzeń technicznych (Dz. U. Nr 79, poz. 849) oraz przepisy art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.) wraz załącznikiem 1 do rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad stwierdzania posiadania kwalifikacji przez osoby zajmujące się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci (Dz. U. Nr 89, poz. 828) przewidują dwa alternatywne tryby ustalania kwalifikacji pracowników zatrudnionych przy obsłudze dystrybutorów gazu płynnego w zakresie ich napełniania. W jego ocenie w sytuacji dwóch konkurujących ze sobą regulacji należy zastosować zasadę lex posterior derogat legi priori. W rozpoznawanym przypadku oznacza to, że późniejsza nowelizacja ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2003 r. mają pierwszeństwo przed ostatnią nowelizacją ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym oraz wykonującym ją rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 18 lipca 2001 r. Zdaniem odwołującego się powyższe uprawnia do wniosku, iż uzyskanie przez pracowników [...] kwalifikacji w trybie Prawa energetycznego i rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2003 r. nie może być kwestionowane, tym bardziej że w powołanym akcie wykonawczym mowa jest o urządzeniach, instalacjach urządzeń gazowych o ciśnieniu powyżej 5 kPa i urządzeniach do magazynowania paliw gazowych, jak również o pracownikach eksploatujących takie urządzenia. Dalej odwołujący się zarzucił organowi I instancji naruszenie swoich kompetencji określonych przepisem art. 9 pkt 1 ustawy o PIP poprzez natychmiastowe odsunięcie pracowników od wykonywanych obowiązków pomimo braku powodów ku temu, albowiem posiadali oni przeszkolenie w tym zakresie, a brakowało jedynie zweryfikowania ich kwalifikacji. Naruszenia art. 8 Kpa strona upatrywała w obciążeniu jej negatywnymi konsekwencjami kontroli w sytuacji, gdy działała w zaufaniu do stanowiska organu administracyjnego - Urzędu Dozoru Technicznego wyrażonego w piśmie z dnia 06 lutego 2006 r., z którego wynika, iż świadectwa wydawane w trybie prawa energetycznego są wystarczające. Wniesiono również z powołaniem się na art. 21 a ust. 6 ustawy o PIP o uchylenie klauzuli natychmiastowej wykonalności nadanej nakazowi. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] Okręgowy Inspektor Pracy w B. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ nie podzielił zarzutu dotyczącego braku uzasadnienia faktycznego zakwestionowanej decyzji wskazując, iż obowiązek zamieszczenia takiego uzasadnienia nie został przewidziany przepisem art. 21 a ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a wszystkie okoliczności służące wydaniu rozstrzygnięcia zostały szczegółowo wyjaśnione i opisane w treści protokołu, który doręczono przedstawicielowi strony. Podał, iż zgodnie z przepisem art. 237 3 § 1 Kodeksu pracy nie wolno dopuścić do pracy pracownika nie posiadającego wymaganych kwalifikacji, umiejętności oraz wiedzy na temat stosownych przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Odpowiednie kwalifikacje wymagane są przy pracach związanych z napełnianiem, przechowywaniem i rozprowadzaniem gazu płynnego oraz konserwacją urządzeń technologicznych – rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 06 września 1999 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy magazynowaniu, napełnianiu i rozprowadzaniu gazów płynnych (Dz. U. Nr 75, poz. 846 ze zm.). Z załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 lipca 2001 r. wydanego z upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym wynika, iż urządzeniem technicznym, przy którego obsłudze (w zakresie napełniania) wymagane jest posiadanie odpowiednich kwalifikacji są zbiorniki stałe z zespołami napędowymi na skroplone gazy węglowodorowe oraz zbiorniki przenośne o pojemności powyżej 350 cm3. Uprawnienia kwalifikacyjne typu "E" wydawane przez Stowarzyszenie Energetyków Polskich nie są świadectwem kwalifikacji, o których mowa w tym rozporządzeniu. Zbiorniki, których napełnianiem zajmowali się pracownicy stacji strony są urządzeniami technicznymi objętymi nadzorem pracowników nadzoru technicznego i tylko te organy są uprawnione do sprawdzenia kwalifikacji wymaganych przy obsłudze w/w zbiorników przenośnych. Pracownicy strony takich kwalifikacji nie posiadają, dlatego obowiązkiem organu było ich natychmiastowe odsunięcie od wykonywanej pracy. Wskazano również, iż zakwestionowany nakaz podlegał natychmiastowemu wykonaniu z mocy art. 9 ust. 2 ustawy o PIP, zatem nie mógł zostać uwzględniony wniosek strony o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Również zarzut niedoręczenia pełnomocnikowi decyzji inspektora pracy nie mógł się ostać z uwagi na to, że pełnomocnictwo dotarło do organu w terminie późniejszym. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. wnosząc o jej uchylenie w całości (w toku postępowania sądowoadministracyjnego nastąpiło przekształcenie skarżącej spółki z o.o. w [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i Spółka, Spółka jawna w K.). W skardze zarzucono naruszenie: 1). prawa procesowego: a). art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 3 Kpa oraz art. 21 a ust. 2 w zw. z art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, że organ pierwszej instancji nie miał obowiązku zamieszczenia w swojej decyzji uzasadnienia prawnego i faktycznego; b). art. 7 w zw. z art. 77 i art. 81 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich faktów istotnych w sprawie; 2). naruszenie prawa materialnego tj. art. 2373 § 1 i § 2 Kodeksu pracy poprzez uznanie, iż pracownicy wymienieni w zaskarżonej decyzji nie posiadają kwalifikacji do świadczenia pracy w zakresie napełniania zbiorników LPG, stanowiących wyposażenie pojazdów samochodowych pomimo przeszkolenia potwierdzonego odpowiednimi świadectwami kwalifikacyjnymi wydanymi przez Stowarzyszenie Polskich Energetyków. W uzasadnieniu skargi powtórzono w przeważającej większości argumenty podane wcześniej w odwołaniu uzupełniając wywód o zarzuty pod adresem organu II instancji. Skarżący wskazał, iż podtrzymuje swoją argumentację na temat wzajemnego stosunku przepisów art. 21 a ust. 2 w zw. z art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz przepisu art. 107 § 3 Kpa, który ma w niniejszej sprawie zastosowanie w zakresie wymogu uzasadniania rozstrzygnięć argumentacją faktyczną i prawną. W ocenie w/w organ II instancji nie uzupełnił we własnym zakresie tej argumentacji ani nie przekazał sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, czym uchybił powołanym wyżej przepisom. Zdaniem skarżącego Kpa stanowi lex generalis w stosunku do ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, a zgodnie z utrwalonymi zasadami wykładni akt ogólny stosuje się o ile akt szczególny nie normuje odrębnie danego zagadnienia. W niniejszym przypadku użycie w przepisie art. 21 a ustawy o PIP sformułowania "oprócz treści" wskazuje na konieczność sięgnięcia do przepisu art. 107 § 3 Kpa wskazującego elementy podstawowe decyzji, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne, których w decyzji organu I instancji zabrakło. Niezamieszczenie w decyzji uzasadnienia uniemożliwia stronie ocenę poprawności i zasadności wydanego nakazu i narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 w zw. z art. 127 Kpa), jak również zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa). W takiej sytuacji niemożliwe jest lub przynajmniej znacznie ograniczone przedstawienie zarzutów w stosunku do kwestionowanego orzeczenia, co utrudnia również dokonanie kontroli instancyjnej. Uchybienia w zakresie braku uzasadnienia organ II instancji nie tylko nie naprawił, zdaniem odwołującego się, ale również nie ustosunkował się merytorycznie do podniesionego w tym zakresie w odwołaniu zarzutu. Strona wywodziła, iż organ II instancji powtórzył jedynie argumentację organu kontrolowanego co do kwestii prawidłowości odsunięcia pracowników nie rozwijając uzasadnienia w tym zakresie, jak również arbitralnie przesądził, iż posiadane przez w/w pracowników kwalifikacje typu "E" nie są wystarczające do wykonywania dotychczasowych obowiązków. Nadto stwierdzenie, iż Urząd Dozoru Technicznego jest organem uprawnionym do nadzorowania urządzeń, w związku z czym jest również uprawniony do wydawania certyfikatów kwalifikacji, stanowi niedopuszczalne w prawie administracyjnym domniemanie kompetencji organu administracyjnego. Kompetencji tej nie przewidują expressis verbis przepisy prawa. Skarżący podniósł, iż przedstawiając w trakcie kontroli świadectwa kwalifikacyjne typu "E" wydane przez Stowarzyszenie Polskich Energetyków Oddział w K. Komisję Kwalifikacyjną nr [...] działał w przekonaniu, iż postępuje zgodnie z obowiązującym prawem, tj. przepisem art. 54 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne i wydanym na jego podstawie rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2003 r. Okoliczność ta powinna być brana pod uwagę zważywszy, że stan prawny w kwestii objętej sporem jest niejednoznaczny. Skarżący powtórzył również stanowisko, zgodnie z którym tryb wydawania świadectw kwalifikacji na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne i ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym oraz przepisów wykonawczych do tych aktów prawnych jest alternatywny, w związku z czym ustalenie kwalifikacji na podstawie jednego z nich nie wymaga potwierdzenia drugim. Potwierdzeniem powyższego ma być pismo Ministerstwa Gospodarki Departamentu Rozwoju Gospodarki z dnia [...] maja 2007 r. znak [...]. Dlatego świadectwa kwalifikacyjne posiadane przez pracowników w dacie kontroli, wydane w oparciu o ustawę Prawo energetyczne i rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad stwierdzania posiadania kwalifikacji przez osoby zajmujące się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci, były wystarczające. Nadto tak jak w odwołaniu podniesiono, iż ostatnio powołane rozporządzenie jest aktem prawnym późniejszym niż wydane w oparciu o ustawę o dozorze technicznym rozporządzenie z dnia 18 lipca 2001 r. w sprawie trybu sprawdzania kwalifikacji wymaganych przy obsłudze i konserwacji urządzeń technicznych, zatem powinno być podstawą wydawania uprawnień pracownikom skarżącego zgodnie z zasadą lex posterior derogat legi priori. W uzasadnieniu skargi podkreślono również, iż pracodawca pozostawał w usprawiedliwionym przekonaniu, że jego pracownicy posiadają wszelkie wymagane kwalifikacje do pracy na stanowiskach związanych z eksploatacją urządzeń do magazynowania paliw gazowych, albowiem dysponował pismem Urzędu Dozoru Technicznego z dnia [...] lutego 2006 r. powoływanym w odwołaniu. Wynika z niego, iż wystarczające jest posiadanie przez nich świadectw kwalifikacyjnych wydanych w oparciu o rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2003 r., czego organ I instancji nie wziął pod uwagę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując w całości argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, a z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. sąd administracyjny był władny także wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenia poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji – wobec ich sprzeczności z prawem. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego należy uznać, iż jest on w pełni uzasadniony. Błędne pozostaje stanowisko organów obu instancji, jakoby nakaz Inspektora Pracy nie wymagał uzasadnienia. W dacie orzekania przez organ I instancji podstawę działania organów inspekcji pracy stanowiła ustawa z dnia 06 marca 1981 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z jej art. 9 pkt 2 (który wskazano jako podstawę prawną rozstrzygnięcia) w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy m.in. poprzez dopuszczenie do pracy osób nie posiadających odpowiednich kwalifikacji organ inspekcji pracy był uprawniony do nakazania skierowania pracowników do innych prac. Nakaz taki z mocy art. 21 a pkt 1 ustawy z dnia 06 marca 1981 r. wydawany był w formie pisemnej. Z mocy art. 21 a ust. 2 tej ustawy decyzja inspektora pracy, o której mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, powinna, oprócz treści, zawierać określenie podstawy prawnej, termin realizacji oraz pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. Na podstawie art. 10 ustawy z dnia 06 marca 1981 r. do spraw nieuregulowanych należało stosować odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W dacie orzekania przez organ II instancji zmienił się stan prawny, bowiem z dniem 01 lipca 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589), która uchyliła ustawę z dnia 06 marca 1981r. Z mocy art. 11 pkt 2 nowej ustawy organy inspekcji pracy tak, jak poprzednio, zostały uprawnione do skierowania pracowników do innych prac - jeżeli pracownicy ci nie posiadają odpowiednich kwalifikacji - w formie nakazu pisemnego (art. 33 ust. 1 pkt 1 tej ustawy), który – jak stanowi art. 34 ust. 2 - oprócz treści powinien zawierać określenie podstawy prawnej, termin usunięcia stwierdzonych uchybień oraz pouczenie o przysługujących podmiotowi kontrolowanemu środkach odwoławczych. Z mocy art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w ustawie bądź przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem sama regulacja spornego zagadnienia nie została zmieniona, a zmianie uległa numeracja przepisów. Nie mniej zmiana podstawy prawnej winna była znaleźć odbicie w zaskarżonej decyzji, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. W brzmieniu obu przepisów nakaz powinien zawierać oprócz treści wskazane elementy. Błędnie organy inspekcji pracy utożsamiają pojęcie "treści" z rozstrzygnięciem, o jakim mowa w art. 107 § 1 Kpa. Pojęcie "treści", o którym mowa w art. 21 a ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w brzmieniu sprzed dnia 01 lipca 2007 r. i w rozumieniu art. 34 ust. 2 tej ustawy w aktualnym brzmieniu obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie decyzji. To ostatnie – zgodnie z art. 107 § 3 Kpa mającym zastosowanie z mocy art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. (poprzednio art. 10) powinno zawierać pełną i wyczerpującą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz wyjaśnienie przesłanek rozstrzygnięcia zarówno co do stanu faktycznego, jak i prawnego. Gdyby ustawodawca miał na uwadze wyłącznie rozstrzygnięcie (bez uzasadnienia), użyłby z pewnością tego określenia w art. 21 a ust. 2 (obecnie art. 34 ust. 2). Tego nie uczynił, mimo wymienienia w art. 107 § 1 Kpa obu zwrotów jako elementów składowych decyzji. Stąd, skoro w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie mają zastosowanie przepisy Kpa, to pod pojęciem "treści" rozumieć należy obok rozstrzygnięcia także uzasadnienie. Odmienna interpretacja pozostaje nieuprawniona. Powyższy pogląd składu orzekającego znalazł już odbicie w orzecznictwie, w szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 873/05, Lex nr 194866. Nie można podzielić stanowiska organów inspekcji pracy, iżby uzasadnienie nakazu (decyzji) stanowił protokół kontroli. Ten ostatni nie jest częścią składową decyzji, a jedynie stanowi dowód w sprawie, na podstawie którego decyzja (nakaz) zostały wydane (por. wyrok NSA z dnia 07 sierpnia 1996 r. w sprawie sygn. akt SA/Gd 1167/95, Lex nr 27276). Uzasadnienie rozstrzygnięcia musi wynikać z treści decyzji, bowiem ma ona szczególne znaczenie przy ocenie przez organ odwoławczy jej prawidłowości, a wcześniej stanowi dla strony informację, dlaczego w taki, nie inny sposób organ I instancji orzekł. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym art. 8 Kpa, organy administracyjne powinny tak działać, by pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli oraz powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 Kpa). Wydanie nakazu w stosunku do pracodawcy bez podania jego motywów i bez ustosunkowania się do zarzutów i wyjaśnień podnoszonych podczas kontroli zasady te narusza. Także z mocy art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Brak uzasadnienia rozstrzygnięcia przez organ I instancji faktycznie ogranicza stronom możliwość wyłuszczenia w odwołaniu zarzutów i polemiki z ustaleniami i oceną prawną dokonanymi przez organ I instancji. Istota postępowania odwoławczego polega na tym, że organ wyższego szczebla ponownie rozpoznaje merytorycznie sprawę. Jednocześnie organ ten powinien odnieść się do twierdzeń odwołania. Zaskarżona decyzja tego wymogu nie spełnia mimo bogatej argumentacji odwołania, a bezzasadnie podano w niej (odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego), że pełnomocnik strony skarżącej nie miał kompetencji do przedstawienia swojej wykładni przepisów. Taki argument organu odwoławczego uchybia podstawowym zasadom procedury administracyjnej jako ograniczający prawa strony. Wyżej zasygnalizowane uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podobne, wręcz rażące naruszenie przepisów postępowania, zawiera decyzja z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] wydana przez organ I instancji po wniesieniu odwołania od pierwszego nakazu – z dnia [...] kwietnia 2007 r. Decyzją ową na podstawie art. 154 § 1 i § 2 Kpa uchylono nakaz zapłaty z dnia [...] kwietnia 2007 r. Uczyniono to w stosunku do decyzji nieostatecznej, wobec której prawdopodobnie organ chciał uwzględnić odwołanie. Uszło uwadze Inspektora Pracy, że przepis art. 154 Kpa ma zastosowanie wyłącznie do decyzji ostatecznych i stanowi środek nadzwyczajny eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Treść przepisu jest jasna i klarowna i sprzeczność z jego brzmieniem "decyzja ostateczna ..." widoczna jest przez proste porównanie. Zatem nie mógł ten przepis stanowić podstawy uchylenia decyzji (nakazu) z dnia [...] kwietnia 2007 r. jako wynik uwzględnienia odwołania przez organ, który wydał nakaz. Taką podstawę stanowić mógł przepis art. 132 Kpa i wyłącznie na jego podstawie zachodziła dopuszczalność autokontroli wydanej decyzji. Zastosowanie art. 154 Kpa w stosunku do decyzji nieostatecznej stanowiło rażące, bo oczywiste, naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) – dlatego z mocy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność tej decyzji. Zaskarżona decyzja, decyzja I instancji z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2007 r. (także niezawierająca uzasadnienia) zostały wydane ze wskazanymi powyżej naruszeniami przepisów postępowania, co skutkowało ich uchyleniem z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (a nakazu z dnia [...] kwietnia 2007 r. z mocy art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Odnośnie stanowiska skarżącej spółki co do rygoru natychmiastowej wykonalności, to sąd zauważa, że przepisy ustawy z dnia 06 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy – art. 9 pkt 2 in fine, zaś od dnia 01 lipca 2007 r. art. 11 pkt 2 in fine ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy przewidują expressis verbis, że decyzja wydana na ich podstawie podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Zatem nie zachodziła potrzeba nadawania tym rozstrzygnięciom rygoru natychmiastowej wykonalności i organy inspekcji pracy nie orzekały w tym przedmiocie na podstawie art. 108 Kpa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, to nie sposób podzielić w pełni stanowiska strony skarżącej, jak i nie może być zaakceptowane przekonanie organów Państwowej Inspekcji Pracy, co do świadectw kwalifikacyjnych pracowników wymaganych przy obsłudze zbiorników LPG. Zgodnie z treścią art. 2373 § 1 Kodeksu pracy nie wolno dopuścić pracownika do pracy, do której wykonywania nie posiada on wymaganych kwalifikacji lub potrzebnych umiejętności, a także dostatecznej znajomości przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, a § 2 cytowanego przepisu nakazuje pracodawcy zapewnić przeszkolenie pracownika w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy przed dopuszczeniem go do pracy oraz prowadzenie okresowych szkoleń w tym zakresie. Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 06 września 1999 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy magazynowaniu, napełnianiu i rozprowadzaniu gazów płynnych (Dz. U. Nr 75, poz. 846 ze zm.) prace związane z napełnianiem, przechowywaniem i rozprowadzaniem gazu płynnego oraz konserwacją urządzeń technologicznych mogą wykonywać wyłącznie pracownicy posiadający kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Spór w sprawie niniejszej sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie, jakie odrębne przepisy mają zastosowanie i jakie kwalifikacje muszą posiadać pracownicy stacji LPG dokonujący napełniania, przechowywania i rozprowadzania gazu płynnego oraz konserwacji urządzeń technologicznych. W ocenie skarżącej spółki wystarczające są świadectwa kwalifikacyjne wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad posiadania kwalifikacji przez osoby zajmujące się eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci (Dz. U. Nr 89, poz. 828 ze zm.) - umownie nazywane dalej jako świadectwa typu "E". Natomiast w ocenie organów Państwowej Inspekcji Pracy takie świadectwa były niewystarczające, wymagane były świadectwa kwalifikacyjne wydane przez jednostki dozoru technicznego w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 lipca 2001 r. w sprawie trybu sprawdzania kwalifikacji wymaganych przy obsłudze i konserwacji urządzeń technicznych (Dz. U. Nr 79, poz. 849 ze zm.) - zwane dalej umownie jako "świadectwa UDT". Należy zauważyć, że bezspornie obsługa urządzeń stacji paliw, w tym LPG, podlega pod dozór techniczny, co wynika z treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 37 pkt 15 powołanej ustawy do zakresu działania Urzędu Dozoru Technicznego należy sprawdzanie kwalifikacji osób wytwarzających, naprawiających, modernizujących, obsługujących i konserwujących urządzenia techniczne oraz osób wykonujących badania nieniszczące. Z mocy regulacji § 1 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów urządzeń technicznych podlegających dozorowi technicznemu (Dz. U. Nr 120, poz. 1021 ze zm.) dozorowi technicznemu podlegają zbiorniki na gaz skroplony lub sprężony, służące do zasilania silników spalinowych w pojazdach. Zatem nie ulega wątpliwości fakt podlegania obsługi urządzeń stacji LPG pod przepisy dotyczące dozoru technicznego. Kwestie trybu sprawdzania kwalifikacji wymaganych przy obsłudze i konserwacji urządzeń technicznych reguluje powoływane już rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 18 lipca 2001 r. W punkcie 11 załącznika nr 2 do tego rozporządzenia jako urządzenia techniczne, przy obsłudze których (w zakresie napełniania) wymagane jest posiadanie kwalifikacji, wymienia ono zbiorniki stałe z zespołami napędowymi na skroplone gazy węglowodorowe oraz zbiorniki przenośne o pojemności powyżej 350 cm3. Zatem zasadnie uważają organy Państwowej Inspekcji Pracy, iż "świadectwa kwalifikacyjne typu UDT" stanowią potwierdzenie kwalifikacji pracowników obsługujących i konserwujących urządzenia techniczne określone w pkt 11 ust. 1 załącznika nr 2 do ostatnio wymienionego rozporządzenia z dnia 18 lipca 2001 r. Jednocześnie organy inspekcji pracy nie zauważają faktu, iż sporne urządzenia zaliczają się do urządzeń technicznych stosowanych w procesach energetycznych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 89, poz. 828 ze zm.), według którego procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw i energii. Pod regulację tej ustawy podlegają także paliwa, w tym paliwa gazowe (art. 3 pkt 3 i 3 a). Eksploatacją urządzeń, instalacji i sieci, o których mowa w ustawie Prawo energetyczne mogą zajmować się osoby, które spełniają wymagania kwalifikacyjne określone rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2003 r. Zgodnie z wydanym do tego rozporządzenia załącznikiem nr 1 grupa 3 pkt 3, 5, 6, 7 posiadanie kwalifikacji jest wymagane przy eksploatowaniu urządzeń do magazynowania paliw płynnych (pkt 3), sieci gazowych przesyłowych o ciśnieniu powyżej 0,5 MPa (gazociągi, stacje gazowe, tłocznie gazu), urządzeń i instalacji gazowych o ciśnieniu nie wyższym niż 5kPa, urządzeń i instalacji gazowych o ciśnieniu powyżej 5 kPa. Potwierdzeniem tych kwalifikacji jest świadectwo wydane według wzoru urzędowego stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia (świadectwo kwalifikacyjne typu "E"). Nie można podzielić wywodów skarżącej spółki, jakoby w obowiązującym stanie prawnym należało stosować zasadę lex posterior derogat legi priori, bowiem w przedstawionej powyżej regulacji prawnej (przepisy o dozorze technicznym i przepisy prawa energetycznego) nie zachodzi żadna sprzeczność ani nadrzędność jednej ustawy nad drugą, a jedynie przedmiotowe zagadnienie w szerokim zakresie (odnoszącym się do wszystkich urządzeń technicznych) zostało uregulowane w przepisach dotyczących dozoru technicznego, jednocześnie podlegając pod regulację prawa energetycznego z racji obejmowania paliw i urządzeń technicznych związanych m.in. z dystrybucją paliw i energii. Błędne też jest stanowisko organów Państwowej Inspekcji Pracy, jakoby przepisy prawa energetycznego do obsługi spornych urządzeń nie miały zastosowania. Nie ulega wątpliwości, że obowiązująca w dacie orzekania sytuacja prawna nie jest komfortowa i stanowi powód różnych interpretacji (widocznych w sprawie niniejszej), ale dopóki trwa, dopóty zarówno posiadanie świadectw kwalifikacyjnych typu "UDT", jak i posiadanie świadectw kwalifikacyjnych typu "E" stanowi potwierdzenie wymaganych przez ustawodawcę kwalifikacji obsługi (napełniania) zbiorników gazu płynnego na stacji paliw LPG. Jeśli zatem podczas kontroli pracodawca wykaże fakt posiadania przez pracowników obsługujących urządzanie napełniania gazem świadectwa typu "E" – to brak jest podstaw do uznania, iżby pracownicy ci nie posiadali wymaganych kwalifikacji, tym samym brak podstaw do wydania nakazu przeniesienia pracownika do innych prac na podstawie art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 06 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (a art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy) w zw. z art. 237 3 ust. 1 Kodeksu pracy. W sprawie niniejszej brak jest oceny prawnej w decyzji organu I instancji wobec braku uzasadnienia nakazu z dnia [...] maja 2007 r., zaś organ odwoławczy generalnie zaakceptował świadectwa kwalifikacyjne typu "E" nie ustosunkowując się do świadectw posiadanych przez pracowników wymienionych w spornym nakazie. Dopiero w odpowiedzi na skargę podał, iż okazane świadectwa kwalifikacyjne nie w pełni odpowiadają wymogom wzoru – załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2003 r., a w toku postępowania sądowoadministracyjnego zarzucił nieuzgodnienie programu przeszkolenia typu "E" z organami dozoru technicznego. Należy zauważyć, iż ocena powinna znajdować się w decyzji, a jej brak nie może skutecznie zostać uzupełniony w odpowiedzi na skargę (vide wyroki WSA w Warszawie z dnia 05 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 2905/05, Lex nr 209713 i z dnia 19 stycznia 2006 r. w sprawie sygn. akt III SA/Wa 3207/05, Lex nr 194420). Dlatego rozpoznając ponownie sprawę uwzględnią organy Państwowej Inspekcji Pracy powyżej zaprezentowaną ocenę prawną, którą przeniosą na kanwę posiadanych kwalifikacji pracowników przedmiotowej stacji paliw. Dokonają ponownej oceny konkretnych, przedłożonych świadectw kwalifikacyjnych. W tym miejscu należy zauważyć, iż obowiązujący stan prawny powoduje wiele rozbieżności w praktyce, w tym jest niejednolicie interpretowany przez organy jednostek dozoru technicznego oraz ministerstwa. Świadczą o tym pisma zgromadzone w aktach postępowania, w których te same urzędy stosowały różną wykładnię i różne urzędy różną wykładnię: - pismo Ministerstwa Gospodarki Departamentu Rozwoju Gospodarki z dnia [...] maja 2007 r. znak [...] (k. 26), w którym wskazuje się, iż do obsługi instalacji do napełniania gazem płynnym uprawnione są osoby, które uzyskały alternatywnie odpowiednie kwalifikacje wynikające z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 lipca 2001 r. i z rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2003 r.; pismo Ministerstwa Gospodarki i Pracy Departamentu Polityki Przemysłowej z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...], w którym wskazuje się, iż aktem prawnym, na podstawie którego pracownicy obsługujący urządzenia i instalacje gazowe powinni uzyskiwać kwalifikacje jest rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 18 lipca 2001 r. oraz pismo Ministerstwa Gospodarki Departamentu Przemysłu z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak [...], w którym podano, iż zbiorniki na gaz skroplony lub sprężony służące do zasilania silników spalinowych w pojazdach oraz zbiorniki magazynowe LPG usytuowane na stacji autogazu mieszczą się w grupie "zbiorników stałych z zespołami napędowymi na skroplone gazy węglowodorowe wskazanej w pkt 1 ppkt 11 załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 lipca 2001 r.; - pismo Urzędu Dozoru Technicznego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...], w którym podano, iż osoby obsługujące zbiorniki do magazynowania LPG na stacji tankowania powinny posiadać świadectwa kwalifikacyjne wydane w oparciu o rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2003 r.; pismo tego Urzędu z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...], w którym z kolei wskazano, iż świadectwa dla takich pracowników powinny być wydane w oparciu o rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 18 lipca 2001 r., zaś świadectwa kwalifikacyjne wydane w oparciu o rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2003 r. dotyczą pracowników obsługujących terminale przeładunkowe; - pismo Urzędu Regulacji Energetyki Departamentu Przedsiębiorstw Energetycznych z dnia [...] marca 2006 r. znak [...], w którym zajęto stanowisko, iż pracownicy stacji LPG powinni posiadać zaświadczenia kwalifikacyjne wydane na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2003 r. Wskazane byłoby nowe, klarowne uregulowanie prawne, nie mniej należy uznać, że w istniejącym stanie prawnym istnieje alternatywność w zakresie wykazywania kwalifikacji do obsługi urządzeń służących do napełniania gazem płynnym zbiorników w pojazdach silnikowych (stacje autogazu LPG). Reasumując – wydane w sprawie niniejszej decyzje podlegały eliminacji z obrotu prawnego z przyczyn procesowych omówionych na wstępie oraz w braku oceny indywidualnych świadectw kwalifikacyjnych przedstawionych podczas kontroli przez pracodawcę. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uchylił zatem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający jej wydanie nakaz Państwowej Inspekcji Pracy Inspektora Pracy z dnia [...] maja 2007 r. oraz nakaz z dnia [...] kwietnia 2007 r., zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność nakazu Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] maja 2007 r. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd stwierdził, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cyt. ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).