I OSK 344/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie Sędzia del. NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 217/07 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na pokrycie opłat czynszowych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 217/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2006 r. nr: [...] w przedmiocie zasiłku celowego na pokrycie opłat czynszowych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie decyzją z dnia [...] października 2006 r. odmówił M. P. przyznania zasiłku celowego na uregulowanie zaległych i bieżących opłat czynszowych, wskazując, że wysokość przyznanych świadczeń przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, to jest kwotę 477 zł, obowiązujące od 1 października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i orzekło co do istoty sprawy, przyznając skarżącemu dofinansowanie do opłat czynszowych w kwocie 100 zł, wskazując, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty dochodowego osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Organ podkreślił, że na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego ustalono, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jego dochodem był zasiłek okresowy w wysokości [...] zł , ale niezależnie od niego skarżącemu została udzielona pomoc w formie zasiłków celowych , których łączna kwota przyznanej pomocy, po uwzględnieniu przyznanego zasiłku okresowego, wynosiła [...]zł. Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 4 powołanej ustawy o pomocy społecznej, do dochodu, ustalonego zgodnie z ust. 3, nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, wartości świadczeń w naturze oraz świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych, dlatego w rozpatrywanej sprawie przyjęto, że kryterium dochodowe zostało spełnione. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył M. P., wskazując, że organy pomocy społecznej nie uwzględniły jego zadłużenia w spółdzielni mieszkaniowej i dodał , że w dniu [...] listopada 2006 r. zaciągnął pożyczkę od osób trzecich w kwocie [...] zł., którą wpłacił w kasie na poczet zaległości czynszowych. Podniósł ponadto, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w roku 2006 dokonał na jego rzecz tylko jednorazowej wpłaty do spółdzielni mieszkaniowej w wysokości 100 zł., co nie wystarczyło nawet na zapłacenie odsetek za zwłokę. Skarżący podkreślił, iż jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, a ponadto jest bardzo schorowany i wymaga specjalistycznego leczenia, a jego sytuacja finansowa jest tak trudna, iż stale musi zaciągać nowe pożyczki. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 217/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2006 r., wskazał, że organ odwoławczy , zgodnie z art. 77 K.p.a., w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy i zmienił decyzję organu pierwszej instancji. Sąd podkreślił, że samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego (art. 39 ust. 1 ww. ustawy o pomocy społecznej), ponieważ organ może, ale nie musi, przyznać świadczenie. Uznanie administracyjne obejmuje również ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzję co do jej wysokości. W związku z tym, zdaniem Sądu, jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Odnośnie zasiłku na pokrycie kosztów mieszkania oraz uregulowanie zaległych i bieżących opłat czynszowych, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 100 zł na dofinansowanie do opłat czynszowych. Sąd przyznał, że z całą pewnością nie pokrywa on w całości zadłużenia skarżącego wobec spółdzielni mieszkaniowej, jednak, w ocenie Sądu, skarżący może i powinien w pierwszej kolejności wykorzystać własne możliwości w tym zakresie. Zdaniem Sądu, skoro bowiem skarżący posiada trzypokojowe mieszkanie, to może dokonać jego zamiany na mniejsze, bądź też może wynająć jego część. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że skarżący jest jedną z wielu osób objętych pomocą społeczną na terenie działania Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Krakowie, zatem nie może on oczekiwać od organów pomocy społecznej, iż przejmą na siebie całkowity ciężar utrzymania skarżącego i będą rozwiązywać wszelkie jego problemy finansowe, gdyż pomoc społeczna może być udzielona przez Ośrodek tylko w ramach posiadanych możliwości finansowych. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył M. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, względnie uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, do chwili obecnej nie pokrytych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 7 pkt 1 i 6 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła do wniosku, iż przyznana skarżącemu kwota zasiłku celowego w wysokości 100,00 zł do opłaty czynszowej stanowi jedyną możliwą formę pomocy, jakiej organy pomocy społecznej mogą mu udzielić; 2. naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza w zakresie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, to jest art. 77 oraz art. 80 k.p.a., poprzez jego niepełną analizę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że nie miał zamiaru przerzucać ciężaru swojego utrzymania na organy pomocy społecznej. Skarżący podkreślił, że zdaje on sobie sprawę, iż pod opieką organów pomocy społecznej w Krakowie znajduje się znaczna liczba osób, których sytuacja życiowa wymaga socjalnego wsparcia. Zdaje sobie również sprawę, że organy pomocy społecznej dysponują skromnymi środkami na realizację powierzonych im zadań. Skarżący przyznał, że posiada trzypokojowe mieszkanie, lecz koszty jego utrzymania są znaczne i powstało z tego tytułu w spółdzielni mieszkaniowej zadłużenie oraz wskazał, że z akt sprawy wynika, iż spółdzielnia zmierza do wszczęcia postępowania sądowego o opuszczenie i opróżnienie z osób i rzeczy przedmiotowego mieszkania. Dalej skarżący zwrócił uwagę na stan sanitarny pomieszczeń, w których pojawiło się zagrzybienie, w związku z czym pojawiła się potrzeba remontu. Te okoliczności, zdaniem skarżącego, w chwili obecnej uniemożliwiają wynajęcie przedmiotowego mieszkania, a wykorzystanie potencjalnego majątku skarżącego w postaci mieszkania nie będzie możliwe, póki nie zostanie odsunięta od niego groźba eksmisji. W ocenie skarżącego przyznanie zasiłku celowego w wyższej wysokości powinno uniemożliwić dalsze narastanie zadłużenia w spółdzielni mieszkaniowej. Autor skargi kasacyjnej podkreślił ponadto, że w myśl art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 7 pkt. 1, 4 i 6 powołanej ustawy o pomocy społecznej, dla zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy dla osoby znajdującej się w szczególności w stanie ubóstwa, bezrobocia, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przy czym zasiłek ten powinien być przyznany w postaci adekwatnej do potrzeby, na jaką wskazuje wnioskodawca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Rozpoznając niniejszą sprawę wskazać należy jaki jest cele pomocy społecznej. Zgodnie z art. 3 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie z intencją ustawodawcy, celem pomocy społecznej jest jedynie udzielenie wsparcia, a nie zastąpienie indywidualnych wysiłków w dążeniu do poprawy swej sytuacji bytowej. Taką też funkcję spełnia zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. Wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 oraz 3 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Trzeba przy tym mieć na uwadze, jak trafnie stwierdza Sąd I instancji, że decyzje w przedmiocie przyznania zasiłku celowego opierają się na uznaniu administracyjnym. Okoliczność ta sprawia, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza jeszcze automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2007, sygn. akt I OSK 1464/06). Działanie organów pomocy społecznej mieszczące się w granicach uznania zostało należycie umotywowane w tym przypadku. Istotną jest również kwestia współdziałania skarżącego z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swoich problemów bytowych. Organy pomocy społecznej, zwłaszcza organ I instancji, wskazują, że skarżący jest właścicielem dużego, jak na samotną osobę, mieszkania. Skarżący nie zamierza jednak zamienić go na mniejsze, co uzasadniałoby starania o uzyskanie dodatku mieszkaniowego. Podsumowując należy wskazać, że Sąd I instancji nie naruszył ani art. 7 pkt 1 i 6 w zw. z art. 2 ust. 1, ani też art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ wcale z przepisów tych nie wynika, by organy pomocy społecznej były obowiązane do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie naruszył też przepisów art. 77 i art. 80 k.p.a. Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o zasądzeniu należności z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wyda natomiast Sąd I instancji, do którego należy zwrócić się ze stosownym wnioskiem.