II FSK 632/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Rypina, Sędziowie: NSA Krystyna Nowak (sprawozdawca), WSA del. Ludmiła Jajkiewicz, Protokolant Paweł Koluch, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Lu 618/07 w sprawie ze skargi K. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia 22 czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w L. na rzecz K. B. kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 19 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Lu 618/07, wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę K. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z 22 czerwca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej. Z uzasadnienia wyroku wynikało, że 2 stycznia 2007 r. do Urzędu Skarbowego w Z. wpłynął wniosek K. B. (reprezentowanego przez pełnomocnika), datowany na 27 grudnia 2006 r. w zakresie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zarzutów. We wniosku pełnomocnik zarzucał przedawnienie egzekwowanego obowiązku (art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), niespełnienie wymogów formalnych określonych w art. 27 tej ustawy, prowadzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, w której egzekwowany obowiązek nie był jeszcze wymagalny (art. 33 pkt 2 ustawy) oraz nieskuteczne doręczenie odpisów tytułów wykonawczych. Postanowieniem z 13 kwietnia 2007 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Z. odmówił uznania wniesionych zarzutów, uznając je za bezzasadne oraz umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie wstrzymania postępowania egzekucyjnego wskazując, iż w dacie wniesienia zarzutów postępowanie egzekucyjne zostało zakończone. Na powyższe postanowienie strona zażaliła się do Dyrektora Izby Skarbowej w L., podtrzymując argumentację zawartą we wniosku. Postanowieniem z 22 czerwca 2007 r. organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo z 24 listopada 2006 r. uprawniające radcę prawnego do reprezentowania M. B. i K. B. nie obejmowało reprezentacji w sprawach zabezpieczających i egzekucyjnych. Stosowne pełnomocnictwo, w odpowiedzi na wezwanie, wpłynęło dopiero 13 czerwca 2007 r. Organ odwoławczy uznał, iż w tej sytuacji umocowanie pełnomocnika do reprezentowania strony w postępowaniu egzekucyjnym nastąpiło z dniem doręczenia organowi prawidłowego pełnomocnictwa; przed tą datą nie był on uprawniony do wniesienia zarzutów w imieniu strony, a tym samym zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego pochodziły od osoby nieupoważnionej. Zgłoszenie zarzutów przez osobę niebędącą stroną postępowania czyniło całe postępowanie bezprzedmiotowym. Powyższe postanowienie K. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jego uchylenie. W skardze zarzucił: naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) poprzez uznanie, iż zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, art. 105 § 1 w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym poprzez uznanie, że postępowanie pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe, art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 140 i 144 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym poprzez niewezwanie strony do uzupełnienia braku formalnego zażalenia. Z uwagi na to, że zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego zostały wniesione przez pełnomocnika w imieniu skarżącego - nieuprawnione było twierdzenie organu, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe jako wszczęte przez osobę nieuprawnioną. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, Dyrektor Izby Skarbowej powinien rozpoznać sprawę merytorycznie, czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie mogła być uwzględniona, gdyż rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym postanowieniu prawa nie naruszało. Odnosząc się do stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu postanowienia będącego przedmiotem skargi Sąd wskazał, że wprawdzie w aktach egzekucyjnych sprawy (akta załączone do akt sądowych w sprawie o sygn. I SA/Lu 617/07, k-7) znajduje się pełnomocnictwo z 24 listopada 2006 r. udzielone przez M. B. i K. B., miedzy innymi, radcy prawnemu I. K., które nie obejmuje swym zakresem uprawnienia do reprezentacji małżonków w sprawach dotyczących postępowań egzekucyjnych, jednak z tych samych akt wynika, że organ podatkowy dostrzegając ten brak umocowania do reprezentacji osoby podpisanej pod zażaleniem, wezwał pełnomocnika, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., do usunięcia braku w terminie 7 dni. Stosowne pełnomocnictwo zostało w zakreślonym terminie dołączone do akt sprawy (k.-22 i nast.), wobec czego przyjąć należało, iż wszelkie czynności podejmowane w zakresie postępowania egzekucyjnego przez pełnomocnika w imieniu K. B. uznać należało za prawnie skuteczne. Złożenie w toku postępowania zażaleniowego pełnomocnictwa konwalidowało jego brak w momencie składania zarzutów. Wobec powyższego Sąd nie podzielił argumentacji Dyrektora Izby Skarbowej będącej uzasadnieniem rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, z uwagi na jego wszczęcie przez osobę uznaną przez organ za nieuprawnioną. Skarżone rozstrzygnięcie było jednak zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, chociaż z innych względów, niż podnoszone przez organ podatkowy. Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, stanowiące podstawowy środek obrony zobowiązanego są środkiem zaskarżenia przysługującym w chwili wszczęcia postępowania, nie zaś w jego toku, a zwłaszcza - nie po jego zakończeniu. Z akt sprawy wynika, że skarżący wniósł do organu zarzuty 2 stycznia 2007 r. (k-2 akt egzekucyjnych dołączonych do rozpatrywanej sprawy) - to jest już po 20 grudnia 2006 r., w którym egzekucja na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] została zakończona (świadczy o tym data i podpis księgowego w rubryce "Stwierdzam, że wykazane w tytule zobowiązania pieniężne wygasły wskutek wyegzekwowania" - k-1, oraz wykaz kwot pobranych na podstawie tytułu wykonawczego, załączony jako pierwsza nienumerowana karta akt egzekucyjnych). Mając powyższe na względzie oraz zważywszy, że instytucja wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym ma na celu ochronę praw zobowiązanego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym, poprzez zapewnienie stronie możliwości wpływu na to postępowanie, to w sytuacji gdy w dniu wniesienia zarzutów postępowanie już nie toczyło się (zostało zakończone z momentem wyegzekwowania kwot wynikających z tytułu wykonawczego) - niemożliwe i bezcelowe byłoby rozpatrywanie przez organ zastrzeżeń skarżącego w stosunku do tego postępowania. Dlatego przyjąć należało, że postępowanie zainicjowane wniesieniem zarzutów było postępowaniem bezprzedmiotowym jako wszczętym po dacie zakończenia egzekucji. W myśl art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają odpowiednie zastosowanie do postępowania egzekucyjnego. W tych okolicznościach Dyrektor Izby Skarbowej w L. prawidłowo zastosował - wchodzące w grę w rozpoznawanej sprawie - przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zawarte w art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144. W skardze kasacyjnej od opisanego wyroku K. B., zastępowany przez uprawnionego pełnomocnika, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z właściwymi przepisami. Wyrokowi zarzucił: 1. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a. Przepisem, który powinien mieć w tej sprawie zastosowanie jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., gdyż postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. zostało wydane z naruszeniem art. 105 § 1 i art. 144 K.p.a. w związku z art. 18 i art. 33 pkt 1, 2 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) poprzez uznanie, że zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na wyegzekwowanie zobowiązania. Przepisami, które powinny mieć zastosowanie są art. 34 § 4 w związku z art. 33 pkt 1, 2 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. 2. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 151 P.p.s.a. Przepisem, który powinien mieć w tej sprawie zastosowanie jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a, gdyż postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. naruszało art. 8 i art. 11 K.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów K.p.a. polegało na takim uzasadnieniu postanowienia, że nie mogło to spowodować ani pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa, ani przekonać tych obywateli co do prawidłowości rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, między innymi, co następuje: Odwołując się do bogatego orzecznictwa sądowego dotyczącego kwestii bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, warto podkreślić, iż z ową bezprzedmiotowością mamy do czynienia wówczas, gdy zachodzi brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkujący tym, iż nie można załatwić sprawy poprzez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W rezultacie, orzeczenie o umorzeniu postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA 1253/03). Natomiast w każdym innym przypadku, gdy istnieje chociażby prawdopodobieństwo rozpatrzenia sprawy co do jej istoty, brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Z tych względów, jeżeli strona postępowania dąży do jakiejkolwiek kontroli aktów administracyjnych, zgodnie z przysługującymi jej uprawnieniami - w tym przypadku na podstawie art. 33 pkt 1, 2 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - to brak jest podstaw do przyjęcia tezy, że mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. O braku bezprzedmiotowości decyduje istnienie interesu prawnego oraz fakt prowadzenia postępowania egzekucyjnego pomimo zakończenia stosowania środków egzekucyjnych. WSA w Lublinie błędnie utożsamia przedmiot postępowania egzekucyjnego jedynie z przymusowym zapewnieniem realizacji obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych. Ważnym jest rozdzielenie postępowania egzekucyjnego i egzekucji administracyjnej rozumianej jako stosowanie środków egzekucyjnych. Postępowanie egzekucyjne jest to szereg czynności procesowych rozpoczynających się wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego kierowanym przez wierzyciela do organu egzekucyjnego. Egzekucja administracyjna jest pojęciem węższym od postępowania egzekucyjnego i dotyczy stosowania środków egzekucyjnych w trakcie postępowania egzekucyjnego. Można w ostateczności uznać, że przedmiotem egzekucji administracyjnej jest stosowanie środków egzekucyjnych i że skończy się ona w momencie przymusowego wykonania decyzji. Zakończenie egzekucji nie oznacza jednak, że postępowanie egzekucyjne zostaje zakończone i staje się bezprzedmiotowe. Postępowanie egzekucyjne trwa nadal, chociażby w celu rozpatrzenia w jego ramach środków ochrony prawnej jakimi są zarzuty. Przecież w praworządnym państwie zakres ochrony obywatela nie może być uzależniony od sprawności aparatu przymusu państwowego. Tak właśnie by było, gdyby rozpatrzenie zarzutów zależało od wyegzekwowania lub też nie obowiązku wynikającego z decyzji. Gdyby stanowisko WSA w Lublinie było zgodne z prawem, to stanowiłoby zachętę do bezprawnego działania organów państwa, gdyż wyegzekwowanie zobowiązania w całości, nawet niezgodnie z prawem zamykałoby obywatelowi drogę sądowej kontroli działania administracji. Już chociażby z tego powodu orzeczenie WSA w Lublinie narusza podstawowe zasady konstytucyjne wywodzone z zasady państwa prawa. Zresztą Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie wykazuje się brakiem konsekwencji w uzasadnieniu, ponieważ raz odnosi się do zakończenia postępowania egzekucyjnego, a innym razem do zakończenia egzekucji. Mając na uwadze powyższe, jak również bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, iż przymusowe wykonanie zobowiązania w trybie egzekucji administracyjnej, nie mogło spowodować bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zarzutów na prowadzenie egzekucji. Dlatego też, pomimo wyegzekwowania od strony należności, organy w dalszym ciągu miały obowiązek merytorycznego rozpatrzenia zarzutów na prowadzenie egzekucji i nie miały prawa orzec o umorzeniu postępowania w tej sprawie jako bezprzedmiotowego. Koniecznym jest uwypuklenie, iż niniejsza sprawa dotyczyła postępowania w sprawie zarzutów na prowadzenie egzekucji administracyjnej, tak jak analogiczne sprawy o sygnaturze akt I SA/Lu 619/07 i I SA/Lu 620/07, w których ten sam Sąd uchylił zaskarżone postanowienia. W treści uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podważył ustalenia Dyrektora Izby Skarbowej w zakresie skuteczności pełnomocnictwa. Jednakże, pomimo przyjęcia takiego założenia Sąd stwierdził, że Dyrektor Izby Skarbowej prawidłowo zastosował przepisy postępowania. Obrazowo rzecz ujmując, organ egzekucyjny zupełnie nietrafnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, sąd administracyjny wskazał na zupełnie błędne uzasadnienie organu administracji i pomimo tego oddalił skargę. Można się domyślać, że powód oddalenia skargi stanowiło, jak można wnioskować z porównania uzasadnienia orzeczenia sądu i organu administracji, zupełna przypadkowość identyczności rozstrzygnięcia (umorzenie postępowania) podjętego przez organ administracji i wywiedzionego przez sąd administracyjny. Taki sposób działania sądu wojewódzkiego stanowi naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia tego strona skarżąca upatruje w zaaprobowaniu przez sąd administracyjny naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego: zasady zaufania i zasady przekonywania. Orzeczenie takie narusza również art. 2 Konstytucji RP, z którego strona skarżąca także wywodzi zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Zdaniem strony skarżącej nie można oddalić, skargi i utrzymać zaskarżonego rozstrzygnięcia w mocy, jeżeli rozstrzygnięcie to uzasadnione zostało błędnie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził i zważył, co następuje: Skarga kasacyjna była (i jest) środkiem prawnym dalece sformalizowanym. Można ją było oprzeć wyłącznie na dwu podstawach wskazanych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: naruszeniu (przez w.s.a.) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu (przez w.s.a.) przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zgodnie z art. 176 Prawa o postępowaniu... "Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (podkreśl. NSA), wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany". Artykuł 183 § 1 Prawa o postępowaniu wiązał Naczelny Sąd Administracyjny granicami skargi kasacyjnej zakreślonymi przez jej autora. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, autor skargi winien wskazać na możliwy, istotny wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść wyroku; wywieść, że gdyby orzekający w pierwszej instancji sąd prawa procesowego nie naruszył wyrok - co do istotny - byłby odmienny od skarżonego. Sformułowanie i uzasadnienie większości przedstawionych zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej dalece tym wymaganiom nie odpowiadało. Zamieszczone w końcowej części jej uzasadnienia dywagacje na temat słuszności wyboru przez WSA w Lublinie sposobu rozstrzygnięcia sprawy, który - zdaniem autora skargi - naruszył zasady postępowania administracyjnego: zaufania i przekonywania, w tym zasadę zaufania obywateli do organów państwa wywiedzioną z art. 2 Konstytucji RP w żadnej mierze nie odnosiły się ani do przesłanek z art. 174 pkt 2, ani do treści art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu... wskazującej okoliczności, których zaistnienie obligowało sąd do uwzględnienia skargi. Z kolei przepisy art. 33 pkt 1, 2 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymieniały możliwe podstawy zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzuty formułuje dłużnik, wobec którego prowadzone jest postępowanie. Skoro WSA nie oceniał merytorycznie zarzutów postawionych przez stronę postępowania nie mógł naruszyć postanowień art. 34 § 4 ustawy "w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy" (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu...). Sąd uznał natomiast za zasadny zarzut naruszenia przez WSA, przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 151 Prawa o postępowaniu... Sąd pierwszej instancji ocenił bowiem jako nienaruszające prawa w sposób wskazany w art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) umorzenie postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów z pominięciem treści art. 27 § 1 pkt 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten zakreślał dłużnikowi siedmiodniowy termin - liczony od doręczenia tytułu wykonawczego - na (ewentualne) zgłoszenie do organu zarzutów w odniesieniu do prowadzonego postępowania. Wniesienie zarzutów w terminie skutecznie wszczynało postępowania wymagające ich merytorycznej oceny bez względu na stan postępowania; wykluczało możliwość jego umorzenia z powodu bezprzedmiotowości, podobnie jak w postępowaniu "wymiarowym" wygaśnięcie zobowiązania przez jego zapłatę nie pozbawiało podatnika prawa do rozpoznania przez organ podatkowy wniesionego w terminie odwołania od decyzji ustalającej bądź określającej wysokość zobowiązania podatkowego. Przedmiotem sprawy stawały się wniesione zarzuty. Zważywszy na fakt, że tytuł egzekucyjny doręczany jest - może być - przy dokonywaniu pierwszej czynności egzekucyjnej (art. 32 ustawy) prawo do wniesienia zarzutów, według skarżonego wyroku, wyłączałoby sprawne działanie aparatu egzekucyjnego, co byłoby nie do pogodzenia z zasadą państwa prawnego zapisaną, w powołanym przez autora skargi, art. 2 Konstytucji RP. Rozważania na temat możliwego "bezprawnego" działania organów państwa przedstawione w uzasadnieniu zarzutu nie pozostawały w związku z przedmiotem sprawy. Ze wskazanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.