II SA/Go 603/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.), Protokolant Specjalista Joanna Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi [...] na Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Zasiłek celowy Uchylono zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając z upoważnienia Burmistrza S., na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7 ust. 4, art. 8, art. 39 ust. 1-2, art. 1 1 ust. 2, art. 106 ust. 1 i 3 i art. 107 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z póżn.zm.) i art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku W.S. z dnia [...] r., odmówił udzielenia pomocy w miesiącu czerwcu 2005r. w zakresie przyznania zasiłku celowego umożliwiającego skorzystanie ze wsparcia udzielanego przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości z powodu braku kompletu dokumentów. W.S. odwołał się od powyższej decyzji [...], wnosząc o jej uchylenie oraz uwzględnienie wniosków dowodowych złożonych w odwołaniu z dnia [...] od decyzji z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., na podstawie przepisu art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z póżn.zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) w związku z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z póżn.zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, wskazując przesłanki, które w myśl przepisu art. 11 ust. 2 o pomocy społecznej, mogą stanowić podstawę odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się dokument potwierdzający fakt odmowy podjęcia pracy przez stronę. Ponadto Kolegium podniosło, że znana jest mu z urzędu sytuacja i postawa strony, która w analogicznych sprawach dostarczała wymagane oświadczenia i dokumenty jako załączniki do odwołania. Z tych powodów organ uznał odmowę przyznania świadczenia za zasadną. W.S. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji nie pozwalających mu na skorzystanie ze wsparcia Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, przyznanie praw pomocy w zakresie ustanowienia pełnomocnika oraz uwzględnienie materiału dowodowego wskazanego w pismach do adwokata M.L. w innych toczących się sprawach z zakresu pomocy społecznej, naprawienia oraz nabycia nieruchomości gminnej, a następnie utworzenia w niej siedziby przedsiębiorstwa oraz utworzenia samorządowej instytucji kultury - Gminnej Biblioteki Publicznej w T., a także zamieszczonych w wykazie. Skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało tylko jeden argument mający uzasadniać utrzymanie w mocy decyzji Ośrodka Pomocy Społecznej w S. tj. znajdowanie się w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego fakt odmowy podjęcia pracy przez stronę. W ocenie skarżącego brak jest dokumentu o takiej treści w aktach administracyjnych, jak również nie jest prawdą, że nie podejmuje on współpracy z pracownikami socjalnymi w przezwyciężeniu swojej trudnej sytuacji spowodowanej działaniem Gminu S. i Gminy T.. W.S. stwierdził, że nie odmawiał podjęcia pracy, gdyż właśnie umożliwienia jej wykonywania domaga się. Nadto skarżący wskazał, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle nie ustosunkował się do treści jego odwołania, jak również nie zajął stanowiska co do tego czy Ośrodek Pomocy Społecznej w S. powinien pomagać mu w uzyskaniu wsparcia z Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, uwzględniając fakt, iż zgodnie, z § 28 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 17 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansową niezwiązanej z programami operacyjnymi, wsparcie jest kierowane do osób korzystających z pomocy społecznej. Jako niezasadne ocenił także skarżący stanowisko organu pierwszej Instancji dotyczące stwierdzenia jego uchylania się od podjęcia pracy. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzając, iż narusza ona przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim Sąd uznał, że uzasadnienie w/w decyzji narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy ograniczył uzasadnienie decyzji jedynie do zacytowania przepisu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i wskazania, że "w aktach sprawy znajduje się dokument potwierdzający fakt odmowy podjęcia pracy przez stronę" oraz stwierdzenia, że z urzędu znana jest mu sytuacja i postawa strony - dlatego odmowę przyznania świadczenia uznał za zasadną. Kolegium w ogóle się nie odniosło się w jakikolwiek sposób do treści odwołania strony skarżącej, ani też do zawartych w nim wniosków dowodowych. Takie postępowanie organu skutkuje wnioskiem, iż nie rozważono w sposób wyczerpujący ani przestanek przyznania wnioskowanej formy świadczenia z pomocy społecznej, ani też nie oceniono czy w konkretnie rozpoznawanej sprawie zaistniała podstawa do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na niedołączenie przez stronę żądanych dokumentów. Takie działanie stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., na podstawie przepisu art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z poźn.zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) w związku z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z poźn.zm.) i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję Dyrektora Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, uznając że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S., na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7 ust. 4, art. 8, art. 39 ust. 1-2, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 1 i 3 i art. 107 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z poźn.zm.) i art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku W.S. z dnia 18 czerwca 2005 r., odmówił udzielenia pomocy w miesiącu czerwcu 2005r. w zakresie przyznania zasiłku celowego umożliwiającego skorzystanie ze wsparcia udzielanego przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości. W uzasadnieniu tej decyzji organ l instancji podał, iż z uzyskanych przez pracownika socjalnego informacji z infolinii wynika, że program udzielania przez Polska Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej niezwiązanej z programami operacyjnymi nadal pozostaje w fazie projektu, co sprawia, że uzyskanie pomocy jest w chwili obecnej niemożliwe. Ponadto środki jakimi ośrodek dysponuje są bardzo ograniczone, a więc udzielenie skarżącemu pomocy na wskazany przez niego cel nie jest możliwe. Od powyższej decyzji W.S. złożył odwołanie, w którym domagał się jej uchylenia i przyznania mu pomocy zgodnie ze złożonym wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., na podstawie przepisu art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) w związku z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn.zm.) i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Dyrektora Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w/w decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej, gdyż informację o braku możliwości uzyskania pomocy z PARP organ l instancji uzyskał z infolinii i jest to dowód niewystarczający. Konieczna jest albo pisemna informacja ze strony PARP lub protokół z przeprowadzonej rozmowy. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7 ust. 4, art. 8, art. 39 ust. 1-2, art. 11 ust. 2, art. 106 ust. 1 i 3 i art. 107 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn.zm.) i art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku W.S. z dnia 18 czerwca 2005 r., odmówił udzielenia pomocy w miesiącu czerwcu 2005r. w zakresie przyznania zasiłku celowego umożliwiającego skorzystanie ze wsparcia udzielanego przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości. Organ l instancji, powołując się na pismo PARP z dnia [...] ustalił, że program wsparcia nadal pozostaje w fazie projektu i uzyskanie pomocy jest obecnie niemożliwe. Pismem z dnia 26 czerwca 2007r. W.S. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie niekorzystnej dla niego decyzji i przyznanie mu pomocy zgodnie z wnioskiem. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., na podstawie przepisu art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) w związku z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 z późn.zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaakceptowało stanowisko organu l instancji w przedmiocie odmowy przyznania W. S. pomocy w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na korzystanie ze wsparcia PARP, podnosząc jej niecelowość z uwagi na to, że program wsparcia pozostaje w fazie projektu. Od powyższej decyzji skargę złożył W.S., w której podtrzymał swój wniosek z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, uznać należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, mających wpływ na wynik niniejszej sprawy. W.S. pismem z dnia [...] wystąpił do Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z wnioskiem o przyznanie pomocy w zakresie umożliwiającym mu skorzystanie z oferowanego przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości wsparcia w zakresie określonym w § 28 ust. 4 w zw. z § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 17 sierpnia 2004r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej niezwiązanej z programami operacyjnymi (Dz.U. Nr 181, poz. 1877). W.S. wskazał, że pomoc ta jest mu nieodzowna "do przygotowania wniosku o udzielenie wsparcia finansowego nowej inwestycji". Z powyższego pisma wynika także, iż planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie związane jest z rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 24 lutego 2000r. w sprawie zasad organizacji obsługi bibliotecznej w domach pomocy społecznej oraz zasad współdziałania bibliotek publicznych w wykonaniu tej obsługi (Dz.U. Nr 15, poz. 191). W trakcie przeprowadzanej w dniu 17 kwietnia 2007r. kolejnej aktualizacji wywiadu środowiskowego, W.S. wskazał, iż chciałby prowadzić działalność gospodarczą "pod kierunkiem Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości" i powołał się na rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 2 grudnia 2006r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej niezwiązanej z programami operacyjnymi (Dz.U. Nr 226, poz. 1651 zezm.). Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 39 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności z przeznaczeniem na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Stwierdzić należy, iż już prima facie trudno obiektywnie zakwalifikować zgłoszoną przez W.S. potrzebę do przedstawionego powyżej katalogu niezbędnych potrzeb bytowych, skonkretyzowanego przez ustawodawcę na gruncie art. 39 ust. 2 ustawy. Co prawda, wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter przykładowy, jednakże stwierdzić należy, iż odnosi się on niewątpliwie wyłącznie do potrzeb o charakterze osobistym wnioskodawcy, bez zaspokojenia których nie byłoby możliwe zachowanie warunków bytowania odpowiadających godności człowieka. Do tak określonych potrzeb bezsprzecznie nie można zaliczyć pomocy finansowej ukierunkowanej na umożliwienie rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej. Niemniej jednak, biorąc pod uwagę charakter zgłoszonej przez W.S. potrzeby, uznać należy, iż w niniejszej sprawie organy administracji publicznej nietrafnie zastosowały wyżej wskazany przepis art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Organy błędnie bowiem zakwalifikowały wniosek W.S. jako wniosek o przyznanie przewidzianego w tym przepisie zasiłku celowego, w konsekwencji czego w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym odniosły się do niewłaściwego rodzaju świadczenia. Organy zdają się nie dostrzegać, iż ustawodawca w art. 36 pkt 1 ustawy -obok przyznawanych na zasadach ogólnych zasiłków celowych - wśród świadczeń z pomocy społecznej przewidział także m.in. zasiłki i pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie. O ile więc obiektywnie potrzeby W.S. nie mieszczą się w pojęciu niezbędnych potrzeb bytowych, o których mowa w art. 39 ww. ustawy, to jednak nie budzi wątpliwości, iż zaspokojeniu zgłoszonych przez niego potrzeb służyć ma - przewidziana w art. 36 pkt 1 lit. "d" i uszczegółowiona w art. 43 tejże ustawy - pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 43 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gmina może przyznać pomoc w formie pieniężnej lub rzeczowej w celu ekonomicznego usamodzielnienia, przy czym pomoc pieniężna może przyjąć formę jednorazowego zasiłku celowego lub nieoprocentowanej pożyczki. Zaznaczyć trzeba, że stosownie do treści art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, przyznawanie i wypłacanie pomocy na ekonomiczne usamodzielnienie w formie zasiłków, pożyczek oraz pomocy w naturze należy do zadań własnych gminy o charakterze nieobowiązkowym. Rada Miejska w S., działając na podstawie upoważnienia zawartego w art. 43 ust. 10 ustawy o pomocy społecznej, uchwałą nr [...] (Dz.Urz.Woj.Lubus. Nr 109, póz. 1854) określiła wysokość oraz szczegółowe warunki i tryb przyznawania, a także zwrotu zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie. W uchwale przyjęto, że osobom i rodzinom, które spełniają kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - do których niewątpliwie zalicza się wnioskodawca - może zostać przyznany bezzwrotny zasiłek celowy na ekonomiczne usamodzielnienie (§ 8 ust. 1 uchwały), jak również, że przedmiotowy zasiłek może być przyznany w szczególności na podjęcie działalności gospodarczej (§ 4 ust. 1 lit. "a" uchwały). Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. uchwały Rady Miejskiej w S., pomocy pieniężnej w postaci zasiłku celowego na ekonomiczne usamodzielnienie udziela się w ramach środków przeznaczonych na pomoc społeczną, zaś stosownie do § 2 uchwały wysokość tego zasiłku nie może przekraczać kwoty niezbędnych wydatków na realizację planowanego przedsięwzięcia, ale nie więcej niż 10-krotność kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Podnieść należy, iż organy administracji publicznej rozpoznające wnioski o udzielenie pomocy ze środków pomocy społecznej, nie mogą podejmować decyzji w tych sprawach - wielokrotnie decyzji uznaniowych - w sposób całkowicie dowolny. Organy te muszą mieć każdorazowo na względzie m.in. zasady ogólne pomocy społecznej, w tym - skonkretyzowane w art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej - zasady indywidualizacji i typizacji świadczeń udzielanych z tej pomocy. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu art. 3 ust. 3 ustawy, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Nadto, stosownie do dyspozycji art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, zaś na podstawie art. 100 ust.1 ustawy, w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z tej pomocy. Dokonując zatem oceny zgłoszonej przez W.S. potrzeby, uznać należy, iż tak sformułowany wniosek obligował organ do rozpatrzenia, czy w niniejszej sprawie nie zachodzą warunki do zastosowania przepisu art. 43 ustawy o pomocy społecznej. Tylko w ten sposób organ nie naraziłby się na zarzut zaniechania realizacji jednego z podstawowych zadań pomocy społecznej, jakim jest podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin (art. 3 ust. 2 ustawy). Z akt sprawy nie wynika, by organy administracji publicznej, pomimo kilkakrotnego rozpoznawania wniosku o wsparcie, ustaliły jakiego dokładnie programu, tudzież jakiej formy pomocy ze strony Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, dotyczy w rzeczywistości złożony przez W.S. wniosek (choć w piśmie z dnia [...] kierowanym do PARP Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S. powołuje się na dyspozycję "§ 5.2 pkt.d" rozporządzenia z dnia 2 grudnia 2006r, który dotyczy bezzwrotnego wsparcia na rozwój technostarterów, udzielanego z przeznaczeniem na rejestrację działalności gospodarczej). Z uwagi na tę wątpliwość nie można więc uwzględnić argumentów organów, które odmawiając przyznania pomocy, powoływały się także na fakt niewdrożenia stosownych programów przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (o czym w piśmie nr [...] informował Kierownik Sekcji Informacji w PARP). Tym niemniej organ II instancji mając na uwadze treść w/w pisma Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, z którego wynika, że programy pilotażowe takie jak "Program wsparcia Technostarterów", "Konkurs na rozwój klastrów" oraz "Program wsparcia projektów z zakresu prawa własności przemysłowej" zostaną uruchomione w przeciągu kilku miesięcy, powinien przed wydaniem zaskarżonej decyzji zwrócić się do PARP o udzielenie informacji dotyczącej tego, czy w/w programy zostały już uruchomione czy też nie. Ponadto organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny jakiemu faktycznie celowi ma służyć ewentualna pomoc ze środków pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, iż organy dopuściły się naruszenia przepisu art. 7 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelki kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwiania sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wyrażona wyżej zasada prawdy obiektywnej znajduje rozwinięcie w szczegółowych przepisach procedury administracyjnej, m.in. w art. 77 § 1 Kpa, stanowiącym, że organy administracji publicznej są obowiązane zebrać pełny materiał dowodowy i ocenić go w sposób wyczerpujący. Stosownie zaś do treści art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu reguł przepisów postępowania administracyjnego, daje prawo do podjęcia decyzji. W art. 77 § 1 kpa ustawodawca nałożył na organa administracji publicznej o obowiązek wykorzystywania wszystkich środków dowodowych, w tym także znanych im z urzędu, poszukiwania innych ( nowych ) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem wszelkich dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczania wszelkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one znaczenie dla sprawy. Z treści tego przepisu wynika podstawowa zasada postępowania administracyjnego, zobowiązująca organy administracji do zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i to on z urzędu ma obowiązek przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Nie może odgrywać roli biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę postępowania. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem, będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, lub gdy jej twierdzenia są ogólnikowe lub lakoniczne organ ten ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić, bądź też wezwać stronę do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Zasada zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dotyczy wszystkich postępowań jurydycznych, a więc prowadzonych przez organa obu instancji. Wynika z tego, że organ odwoławczy nie może orzekać wyłącznie na podstawie dostarczonych akt sprawy, ale sam winien podejmować ocenę, czy zgromadzonym w l instancji materiał jest wystarczający i adekwatny do istniejącego w dniu orzekania stanu prawnego. Nie może też ograniczać się do rozpatrzenia zarzutów zawartych w odwołaniu, bo celem postępowania odwoławczego nie jest sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w l instancji, lecz także - jeżeli jest to niezbędne - uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy. Zasada ustalenia prawdy obiektywnej w sprawie dotyczy każdego etapu postępowania. Zatem organ odwoławczy nie może orzekać wyłącznie na podstawie dostarczonych mu akt sprawy organu pierwszej instancji, ale sam winien ocenić, czy zgromadzony przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy jest wystarczający i odpowiedni do istniejącego w dniu orzekania stanu prawnego. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z 4 czerwca 1982 r., sygn. akt l SA 258/82 (ONSA 1982, nr 1, póz. 54) Sąd pragnie podkreślić, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego stanowią integralną część przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury, przy czym wymieniony art. 7 Kpa jest nie tylko zasadą dotyczącą sposobu prowadzenia postępowania, lecz w równym stopniu wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, na co wskazuje zwrot zobowiązujący organy do "załatwienia sprawy" zgodnie z tą zasadą. Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i sumienny całego materiału dowodowego. Organ ten w toku postępowania powinien wyjaśnić stan faktyczny, przestrzegać przepisów procesowych oraz prawidłowo stosować przepisy prawa materialnego z uwzględnieniem szczególnie zasady bezstronności w swoim postępowaniu, w tym uwzględniania okoliczności korzystnych dla stron jeżeli mają one znaczenie dla sprawy( por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., l SA 301/00). Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, wpływa w istotny sposób na rozstrzygnięcie sprawy i stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym, skutkującą wadliwością decyzji. Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83 jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). W niniejszej sprawie organ II instancji nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego i oparły się na dowodach niemiarodajnych i niepełnych. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ II instancji dopuściły się także obrazy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa). Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 Kpa). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84 (ONSA 1984, nr 2, poz. 117), podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zasadom takim nie odpowiada niniejsze postępowanie administracyjne. Z tych wszystkich względów należało orzec jak w sentencji, zgodnie art. 145 § 1 p. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)