II SA/Kr 1206/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.D. , B.T. i innych , na pisma Wójta Gminy w G. z dnia postanawia skargę odrzucić. Pismem z dnia ..........2007 r. skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Urzędu Gminy w G. (data wpływu do urzędu: ..... października 2007 r.), w której jako przedmiot zaskarżenia wskazują pisma Wójta Gminy w G. z dnia ...........2007 r. i ..........2007 r. oznaczone nr ...............stanowiące odpowiedź na pisma skarżących z dnia .........2007 r. oraz ..........2007 r., w których to pismach zawarto żądanie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego gminy G. w części obejmującej wieś T. Przedmiotowy plan został uchwalony w drodze uchwały Rady Gminy G. z dnia .......2006 r. o nr ............ Niniejsza skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), z uwagi na to, iż nie dotyczy spraw objętych zakresem działania sądów administracyjnych, który został wyczerpująco określony w art. 3 i 4 cytowanej ustawy. Pisma Wójta Gminy w G. z dnia ........2007 r. i .........2007 r., którymi strony skarżące zostały poinformowane, że kwestionowana uchwała Rady Gminy G. z dnia ..........2006 r. o nr .........nie narusza prawa, ma wyłącznie charakter informacyjny, a ocena dokonana przez Wójta Gminy nie została ujęta w ramy decyzji administracyjnej, nie mieści się także w katalogu postanowień określonych w art. 3 § pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), nie jest nadto aktem prawa miejscowego, czy aktem nadzoru. Skarga nie dotyczy też sporu kompetencyjnego, określonego w art. 4 cytowanej ustawy ani bezczynności organów administracji. Powyższa ocena prawidłowości podjętej przez Radę Gminy G. uchwały nie mieści się również w kategorii aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z jego brzmieniem bowiem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z uwagi na powyższe skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niezależnie od powyższego, jeśli nawet przyjąć, że skarga została wniesiona na uchwałę Rady Gminy w G. z dnia .........2006 r. o nr .........w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. (choć przeczy temu nie tylko wyraźne oznaczenie przedmiotu zaskarżenia, ale i fakt, że wniesiono ją za pośrednictwem Wójta Gminy G. , a nie Rady Gminy G. ), to należy stwierdzić, że także podlega ona odrzuceniu jako wniesiona po terminie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, a w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że terminy do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały powiązane z instytucją wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądowym (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt: I OSK 785/05) oraz z brzmieniem uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną. Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi - bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpili do Zarządu Gminy w G. z pismem z dnia ...........2007 r., w którym żądali zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a w którym zawarte były również zarzuty co do nieprawidłowości w przeprowadzeniu procedury planistycznej. Powyższe pismo wpłynęło do Urzędu Gminy w G. w dniu 25 lipca 2007 r. Jeśli traktować powyższe pismo jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to należy stwierdzić, że zostało ono skierowane do nieistniejącego na gruncie obowiązującego prawa organu. Dodatkowo odpowiedź na wezwanie została udzielona przez Wójta Gminy G. , a nie przez Radę Gminy G. W ocenie Sądu odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego nie może być udzielona przez którykolwiek organ gminy, lecz przez organ właściwy do ewentualnego uwzględnienia skierowanego przez wnioskodawcę wezwania. Wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego nie ma bowiem wyłącznie charakteru wymogu formalnego wniesienia skargi do sądu administracyjnego, lecz jego istotą jest skłonienie organu, który podjął zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie do ponownego przeanalizowania zasadności wydanego aktu z punktu widzenia zarzutów podniesionych w wezwaniu i do ich ewentualnego uwzględnienia. W sytuacji zaskarżenia uchwały rady gminy, to ona powinna udzielić odpowiedzi na wezwanie, a w sytuacji zaskarżenia zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta), to wójt (burmistrz, prezydent) powinien udzielić odpowiedzi na wezwanie. Podkreślić także należy, że nie można wykluczyć sytuacji konfliktu pomiędzy organem wykonawczym a stanowiącym i kontrolnym gminy, co dodatkowo umacnia tezę o konieczności udzielenia odpowiedzi na wezwanie przez właściwy organ. W przypadku skargi na uchwałę dotyczącą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego powinna zatem udzielić rada gminy, tj. na gruncie niniejszej sprawy Rada Gminy G. , do której Wójt tejże gminy winien przekazać niniejsze pismo skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1009/06 (publ. na stronie internetowej NSA) wyraził pogląd, że "w przypadku wezwania do usunięcia naruszenia uchwałą rady gminy, stanowisko w sprawie wezwania powinna zająć rada gminy, ponieważ tylko rada gminy może zweryfikować uchwałę, której dotyczy wezwanie. Zajęcie stanowiska w sprawie wezwania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i poinformowanie o tym wzywającego nie może być traktowane jako stanowisko rady gminy, jeżeli rada w tym przedmiocie nie zajmowała stanowiska. W takim przypadku (...) należy przyjąć, że rada gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie". Termin do wniesienia skargi wynosił więc w tym przypadku sześćdziesiąt dni od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i upłynął z końcem września 2007 r. Kolejne wystąpienie skarżących z żądaniem usunięcia naruszenia prawa, zawarte w piśmie z dnia ....... września 2002 r. w tej samej sprawie nie jest bowiem wezwaniem w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i nie może być traktowane jako wezwanie, od daty którego należy liczyć termin do wniesienia skargi lub udzielenia odpowiedzi przez właściwy organ. Zgodnie z orzecznictwem NSA wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie; następne pisma w tej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Skarga datowana na dzień ....... października 2007 r. natomiast wpłynęła do WSA w Krakowie za pośrednictwem Wójta Gminy G. w dniu ....... października 2006 r. W związku z faktem, iż skarga została złożona po upływie terminu sześćdziesięciu dni licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a więc z uchybieniem terminu do jej wniesienia, który to termin - wobec braku wniosku skarżących - nie został przywrócony, skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270), zgodnie z którym sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.