I SA/Wa 1540/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: sędzia WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta P. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmawiającą przekazania na własność Miasta P. spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w P. na osiedlu [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił przekazania, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), na własność Miasta P. spornej nieruchomości, którą zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 2003 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej dnia 8 czerwca 2001 r. J.Ł. nabył w drodze dziedziczenia Skarb Państwa. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w złożonym wniosku komunalizacyjnym podano, iż powyższe mienie służy realizacji przez Miasto P. zadań własnych, wskazanych w art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i w stosunku do tego mienia Miasto P. wykonuje czynności faktyczne, polegające na gospodarowaniu nim, dokonując w tym zakresie między innymi rozliczeń z [...] Spółdzielnią Mieszkaniową [...]. Z ustaleń organu wynika natomiast, że lokal mieszkalny nr [...] na osiedlu [...] na podstawie umowy zawartej dnia 7 grudnia 2006 r., Skarb Państwa oddał w najem do dnia 30 listopada 2009 r. I.D.. Do czasu oddania w najem tego lokalu, opłaty eksploatacyjne ponoszone były przez Skarb Państwa z dotacji otrzymywanej przez starostę na utrzymanie nieruchomości Skarbu Państwa. W celu oddania tego lokalu w najem przeprowadzone zostały prace remontowe sfinansowane ze środków, pochodzących z budżetu Miasta P. (wyjaśnienia zawarte w piśmie Prezydenta Miasta P. z dnia 29 grudnia 2006 r.). Jako uzasadnienie żądania przekazania opisanego wyżej prawa, Miasto P. powołało się na czynności faktyczne - rozliczenia z [...] Spółdzielnią Mieszkaniową – które, jak podało, wykonuje odnośnie przedmiotowego spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Zdaniem Wojewody wskazane przez wnioskodawcę ewentualne czynności faktyczne nie mają decydującego znaczenia dla pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy o przekazanie mienia, na podstawie art. 5 ust. 4 przywołanej ustawy. Natomiast roszczenia wynikające z tych czynności, jak i z finansowania remontu lokalu mieszkalnego mają charakter wyłącznie cywilnoprawny. W tej sytuacji organ I instancji stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do przyjęcia, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] służy aktualnie Miastu P. do wykonywania jego zadań w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego - lokal został oddany w najem osobie fizycznej przez Skarb Państwa. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Prezydent Miasta P. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu podniósł, że organ I instancji nie zbadał wszystkich argumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Lokal mieszkalny, po przystosowaniu go do zasiedlenia ze środków gminy, został przekazany przez Skarb Państwa na czas określony (od dnia 7 grudnia 2006 r. do dnia 30 listopada 2009 r.) najemcy w trybie bezprzetargowym, w związku z koniecznością zabezpieczenia lokalu w ramach wspólnoty samorządowej z powodu realizacji inwestycji celu publicznego (droga publiczna). Z chwilą wygaśnięcia umowy najmu obowiązek ten nadal zgodnie z zobowiązującym porządkiem prawnym będzie obciążał gminę miasta P.. Wynika z tego, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych członka wspólnoty samorządowej gminy miasta P. trwało w chwili rozstrzygnięcia i ta relacja powinna decydować, zdaniem odwołującego się, o zasadności komunalizacji. Pozostałe stany faktyczne to wyłącznie dodatkowe argumenty przemawiające za komunalizacją. Równocześnie Prezydent Miasta P. stanął na stanowisku, że organ I instancji przekroczył granicę uznaniowości wydając kwestionowaną decyzję. Równocześnie podkreślił, że zadaniem Skarbu Państwa nie jest zaspokajanie szeroko rozumianych potrzeb mieszkaniowych. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek o nieodpłatne przekazanie na własność Miasta P. spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego był rozpatrywany jedynie jako zmierzający do przekazania Miastu P. spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, jako prawa rzeczowego ograniczonego. Powołując się na treść art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) organ odwoławczy uznał, że wśród zadań własnych gminy wymienia się sprawy gminnego budownictwa mieszkaniowego. Zadania te zostały bliżej określone w przepisach art. 4, 20 i 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j z 2005 r. Dz. U. Nr 31, poz. 266). Jednak z punktu widzenia komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, istotne jest wykazanie faktycznego, a nie tylko potencjalnego związku określonego mienia z aktualnymi, nie zaś przyszłymi zadaniami gminy. Takie stanowisko organ odwoławczy poparł licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych. Dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że Miasto P. nie wykazało wspomnianego wyżej związku z realizowanymi przez nie obecnie konkretnymi zadaniami, a nie wynikającymi jedynie z zadań określonych abstrakcyjnie w ustawie o samorządzie gminnym i w ustawie o ochronie praw lokatorów. Ponadto organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie może mieć zastosowania art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Komunalizacja na podstawie tego przepisu może co prawda nastąpić na podstawie konstytutywnej decyzji wojewody, która uwzględnia stan faktyczny istniejący w dniu jej wydawania, jednakże z istoty swej rozważana ustawa, która zawiera przepisy wprowadzające, odnosi się wyłącznie do takiego mienia, które należało do Skarbu Państwa w dniu jej wejścia w życie, a więc w dniu 27 maja 1990 r. Tymczasem Skarb Państwa nabył spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu na podstawie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia przez Skarb Państwa spadku po zmarłej dnia 8 czerwca 2001 r. J.Ł.. Nabycie nastąpiło zatem z dniem otwarcia spadku, a więc z dniem 8 czerwca 2001 r., czyli ponad 11 lat po wejściu w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta P.. W uzasadnieniu skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, iż istnieją podstawy do odmowy przekazania w trybie tego przepisu na własność Miasta P. wyżej wskazanego spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Skarżący podniósł, że nie zgadza się, ze stanowiskiem organów rozpatrujących sprawę, iż gminie może być przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które aktualnie jest (a nie może dopiero być) związane z realizacją jej zadań. Jego zdaniem, w sprawie poza sporem pozostaje fakt, że gmina z mocy art. 7 ust 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 1996 r. Dz.U. Nr 13 poz. 74, ze zm.) jest zobowiązana do zaspokajania zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty poprzez wykonywanie zadania własnego określonego jako gminne budownictwo mieszkaniowe. Temu też celowi służyć miał wniosek o przekazanie wspomnianego spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego na osiedlu [...]. Zdaniem skarżącego, pogląd, jakoby w sprawie nie został wykazany faktyczny, a jedynie potencjalny związek wspomnianego mienia z aktualnymi, nie zaś przyszłymi zadaniami gminy nie ma należytego oparcia prawnego i nie może się ostać. Jednoznacznie można bowiem stwierdzić, iż to zadanie z mocy prawa przynależne gminie jest w obecnym stanie rzeczy realizowane jednak nie przez nią lecz wbrew ustawie przez Skarb Państwa. Nie można więc mówić, zdaniem skarżącego, o braku związku przedmiotowego mienia z aktualnymi zadaniami gminy. Przekazanie tego mienia na własność Miasta P. zgodnie z jego wnioskiem stworzyłoby stan rzeczy zgodny z prawem. Ponadto skarżący nie podzielił również poglądu Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej co do tego, że komunalizacją z mocy art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych może być objęte jedynie mienie Skarbu Państwa należące do niego w dniu wejścia w życie ustawy tej ustawy tj. w dniu 27 maja 1990 r. Dla takiego poglądu w cenie skarżącego brak jest należytego umocowania w prawie. W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ sąd administracyjny władny jest uchylić zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji tylko wówczas, gdy naruszają one obowiązujące prawo. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wykazała, żeby kontrolowane postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego złożony w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego albo przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonych decyzji. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych są przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Art. 5 ust. 4 tej ustawy stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które również powołuje się organ II instancji, tak sformułowany przepis wskazuje, że pozytywną przesłanką, umożliwiającą przekazanie mienia ogólnonarodowego na własność gminie(lecz nie zobowiązującą organu do jego przekazania), jest związanie tego mienia z realizacją zadań gminy. Gminie może być zatem (ale nie musi) przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe, które jest obecnie, bezpośrednio związane z realizowanym przez nią konkretnym zadaniem. Przy tym związek ten musi istnieć co najmniej już w chwili wystąpienia z wnioskiem o komunalizację. Przywołany przepis nie obejmuje bowiem swoim zakresem mienia mającego pośredni wpływ na realizację tych zadań lub mogącego być użytym na ten cel w przyszłości, na co powołuje się strona skarżąca w niniejszej sprawie. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 powołanej ustawy nie jest decyzją stwierdzającą nabycie z mocy prawa określonej nieruchomości, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a nadto mająca charakter uznaniowy. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu orzekającego ocenę zasadności przekazania gminie mienia, jeśli ustalony został jego związek z realizacją jej zadań, pod warunkiem, że wydana decyzja zostanie należycie uzasadniona. Z analizy akt wynika, że organy prawidłowo ustaliły, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 4 powołanej ustawy. Własnościowe prawo do lokalu niewątpliwie przysługiwało Skarbowi Państwa, który do czasu oddania w najem lokalu, ponosił opłaty eksploatacyjne z dotacji otrzymywanej przez starostę na utrzymanie nieruchomości Skarbu Państwa, umowę najmu z dnia 6 grudnia 2006 r. zawarł w imieniu Skarbu Państwa Prezydent Miasta P. reprezentowany przez zastępcę Dyrektora ds. Gospodarowania Nieruchomościami Skarbu Państwa. Miasto P. nie wykazało natomiast, że własnościowe spółdzielcze prawo do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, na dzień złożenia wniosku było związane z zrealizowanym wówczas przez gminę konkretnym zadaniem oraz jaki ewentualnie związek istnieje między spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu a wynikającym z powoływanego przez skarżącego art. 7 ust.1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 1996 r. Dz.U. Nr 13 poz. 74, ze zm.) obowiązku gminy do zaspokajania zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty poprzez m.in. realizowanie gminnego budownictwa mieszkaniowego. Nadto za całkowicie chybiony Sąd uznał, zarzut skarżącego, że posiadanie w zasobie przez Skarb Państwa własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego stoi w sprzeczności z przepisami prawa. Z faktu, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców gminnej jest jednym z zadań własnych gminy, nie wynika jednak jej wyłączność w tym zakresie. Ponadto Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 114/06, LEX nr 230639, zgodnie z którym niezależnie od trybu komunalizacji przyjętego w sprawie, nabyciu przez gminę nieruchomości zarówno na podstawie art. 5 ust. 1 jak i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, podlegają jedynie te nieruchomości, które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły mienie Skarbu Państwa. Wynika to z funkcji i charakteru zarówno samego przepisu, jak i zawierającej go ustawy, który to przepis nie powinien być stosowany do mienia, niebędącego w dniu wejścia w życie ustawy mieniem ogólnonarodowym (państwowym), czyli do mienia które stało się mieniem Skarbu Państwa dopiero w wyniku zdarzeń prawnych mających miejsce znacznie później. Odmienna, czysto językowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 4 prowadziłaby do wniosku, że stanowi on samodzielną podstawę do przekazywania gminom mienia Skarbu Państwa w dowolnym momencie bez żadnych ograniczeń czasowych. Stoi to w sprzeczności z wyrażonym przez ustawodawcę już w samym tytule intertemporalnym charakterem tej ustawy oraz realizowanym w niej konsekwentnie celem jakim było wyposażenie w niezbędne mienie nowo utworzonych jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto kwestie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) oraz w stosunku do nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 208, poz. 2128, ze zm.). Stosowanie więc w ich miejsce regulacji incydentalnej zawartej w art. 5 ust. 4, bez jej powiązania z treścią całej ustawy a w szczególności pozostałych ustępów artykułu 5, uznać należy za działanie nieznajdujące uzasadnienia w obowiązującym systemie prawa. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.