I SA/Wa 1541/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: sędzia WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie komunalizacji oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta P. utrzymała w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmawiającą przekazania na własność Miasta P. spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w P. na osiedlu [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił przekazania, w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), na własność Miasta P. spornej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że w złożonym wniosku komunalizacyjnym podano, iż powyższe mienie służy realizacji przez Miasto P. zadań własnych, wskazanych w art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i w stosunku do tego mienia Miasto P. wykonuje czynności faktyczne, polegające na gospodarowaniu nim, dokonując w tym zakresie między innymi rozliczeń ze Spółdzielnią Mieszkaniową [...]. Z ustaleń organu wynika natomiast, że lokal mieszkalny nr [...] na osiedlu [...] posiadał Minister Skarbu Państwa, który przekazał m.in. mienie to Prezydentowi Miasta P. do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, jako mienie po zlikwidowanym przedsiębiorstwie [...]. Przedsiębiorstwo to (w likwidacji) umową najmu zawartą dnia 5 czerwca 1995 r., oddało w najem przedmiotowe prawo do lokalu spółdzielczego O.P. na okres do czasu śmierci jego i jego żony. O.P. nie żyje, a na podstawie powołanej umowy najmu lokal użytkuje jego żona I.P.. Wszystkie opłaty związane z eksploatacją i użytkowaniem tego lokalu ponosi obecnie najemca. W tej sytuacji organ I instancji stanął na stanowisku, że brak jest podstaw do przyjęcia, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] służy aktualnie Miastu P. do wykonywania jego zadań w zakresie gminnego budownictwa mieszkaniowego. Lokal ten został oddany w najem osobie fizycznej. Jako uzasadnienie żądania przekazania opisanego wyżej prawa Miasto P. powołało się na czynności faktyczne - rozliczenia ze Spółdzielnią Mieszkaniową [...] – które, jak podało, wykonuje odnośnie przedmiotowego spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. Zdaniem Wojewody, wskazane przez wnioskodawcę ewentualne czynności faktyczne nie mają decydującego znaczenia dla pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy o przekazanie mienia, na podstawie art. 5 ust. 4 przywołanej ustawy. Natomiast roszczenia wynikające z tych czynności mają charakter wyłącznie cywilnoprawny. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Prezydent Miasta P. złożył odwołanie. W jego uzasadnieniu podniósł, że organ I instancji nie zbadał wszystkich argumentów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Lokal mieszkalny został co prawda przekazany na czas określony, a następnie przekazany do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, ale obecnie przy jego wykorzystaniu nie są realizowane potrzeby mieszkaniowe związane ze świadczeniem pracy na rzecz jednostki gospodarczej, lecz wyłącznie zaspokajane są potrzeby mieszkaniowe członka wspólnoty samorządowej gminy miasta P.. Pozostałe stany faktyczne to wyłącznie dodatkowe argumenty przemawiające za komunalizacją. Równocześnie Prezydent Miasta P. stanął na stanowisku, że organ I instancji przekroczył granicę uznaniowości wydając kwestionowaną decyzję. Równocześnie podkreślił, że zadaniem Skarbu Państwa nie jest zaspokajanie szeroko rozumianych potrzeb mieszkaniowych. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek o nieodpłatne przekazanie na własność Miasta P. spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego był rozpatrywany jedynie jako zmierzający do przekazania Miastu P. spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, jako prawa rzeczowego ograniczonego. Powołując się na treść art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) organ odwoławczy uznał, że wśród zadań własnych gminy wymienia się sprawy gminnego budownictwa mieszkaniowego. Zadania te zostały bliżej określone w przepisach art. 4, 20 i 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266). Jednak z punktu widzenia komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych istotne jest wykazanie faktycznego, a nie tylko potencjalnego związku określonego mienia z aktualnymi, nie zaś przyszłymi zadaniami gminy. Takie stanowisko organ odwoławczy poparł licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych. Dokonując analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że Miasto P. nie wykazało wspomnianego wyżej związku z realizowanymi przez nie obecnie konkretnymi zadaniami, a nie wynikającymi jedynie z zadań określonych abstrakcyjnie w ustawie o samorządzie gminnym i w ustawie o ochronie praw lokatorów. Ponadto organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie może mieć zastosowania art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Komunalizacja na podstawie tego przepisu może co prawda nastąpić na podstawie konstytutywnej decyzji wojewody, która uwzględnia stan faktyczny istniejący w dniu jej wydawania, jednakże z istoty swej rozważana ustawa, która zawiera przepisy wprowadzające, odnosi się wyłącznie do takiego mienia, które należało do Skarbu Państwa w dniu jej wejścia w życie, a więc w dniu 27 maja 1990 r. Tymczasem Skarb Państwa nabył spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu z chwilą przyjęcia Ministra Skarbu Państwa w poczet członków Spółdzielni, na podstawie obowiązujących wówczas przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (art. 172 ust. 2). W wyniku tego Minister Skarbu Państwa został wpisany do rejestru członków spółdzielni dnia 13 października 2003 r. Nabycie nastąpiło zatem na kilka dni lub kilka tygodni wcześniej, czyli ponad 13 lat po wejściu w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent Miasta P.. W uzasadnieniu skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) poprzez błędną jego interpretację polegającą na przyjęciu, iż istnieją podstawy do odmowy przekazania w trybie tego przepisu na własność Miasta P. wyżej wskazanego spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu. Skarżący podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem organów rozpatrujących sprawę, iż gminie może być przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe (państwowe), które aktualnie jest (a nie może dopiero być) związane z realizacją jej zadań. Jego zdaniem, w sprawie poza sporem pozostaje fakt, że gmina z mocy art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 1996 r. Dz.U. Nr 13 poz. 74, ze zm.) jest zobowiązana do zaspokajania zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty poprzez wykonywanie zadania własnego określonego jako gminne budownictwo mieszkaniowe. Temu też celowi służyć miał wniosek o przekazanie wspomnianego spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego na osiedlu [...]. Zdaniem skarżącego, pogląd jakoby w sprawie nie został wykazany faktyczny, a jedynie potencjalny związek wspomnianego mienia z aktualnymi, nie zaś przyszłymi zadaniami gminy, nie ma należytego oparcia prawnego i nie może się ostać. Jednoznacznie można bowiem stwierdzić, iż to zadanie, z mocy prawa przynależne gminie, jest w obecnym stanie rzeczy realizowane jednak nie przez nią, lecz wbrew ustawie, przez Skarb Państwa. Nie można więc mówić, zdaniem skarżącego, o braku związku przedmiotowego mienia z aktualnymi zadaniami gminy. Przekazanie tego mienia na własność Miasta P. zgodnie z jego wnioskiem stworzyłoby stan rzeczy zgodny z prawem. Ponadto skarżący nie podzielił również poglądu Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej co do tego, że komunalizacją z mocy art. 5 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych może być objęte jedynie mienie Skarbu Państwa należące do niego w dniu wejścia w życie ustawy tej ustawy tj. w dniu 27 maja 1990 r. Dla takiego poglądu w cenie skarżącego brak jest należytego umocowania w prawie. W tej sytuacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ sąd administracyjny władny jest uchylić zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji tylko wówczas, gdy naruszają one obowiązujące prawo. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wykazała, żeby kontrolowane postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego złożony w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego albo przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonych decyzji. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych są przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Art. 5 ust. 4 tej ustawy stanowi, że gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które również powołuje się organ II instancji, tak sformułowany przepis wskazuje, że pozytywną przesłanką, umożliwiającą przekazanie mienia ogólnonarodowego na własność gminie (lecz nie zobowiązującą organu do jego przekazania), jest związanie tego mienia z realizacją zadań gminy. Gminie może być zatem (ale nie musi) przekazane tylko takie mienie ogólnonarodowe, które jest obecnie, bezpośrednio związane z realizowanym przez nią konkretnym zadaniem. Przy tym związek ten musi istnieć co najmniej już w chwili wystąpienia z wnioskiem o komunalizację. Przywołany przepis nie obejmuje bowiem swoim zakresem mienia mającego pośredni wpływ na realizację tych zadań lub mogącego być użytym na ten cel w przyszłości, na co powołuje się strona skarżąca w niniejszej sprawie. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 powołanej ustawy nie jest decyzją stwierdzającą nabycie z mocy prawa określonej nieruchomości, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a nadto mająca charakter uznaniowy. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu orzekającego ocenę zasadności przekazania gminie mienia jeśli ustalony został jego związek z realizacją jej zadań, pod warunkiem, że wydana decyzja zostanie należycie uzasadniona. Z analizy akt wynika, że organy prawidłowo ustaliły, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust. 4 powołanej ustawy. Własnościowe prawo do lokalu spółdzielczego niewątpliwie przysługuje Skarbowi Państwa i zostało ono przekazane do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. Na mocy umowy z dnia 5 czerwca 1995 r. zawartej przez likwidatora przedsiębiorstwa [...] lokal ten jest obecnie wynajmowany osobie fizycznej, która ponosi z tego tytułu wszystkie opłaty. Miasto P. nie wykazało, że własnościowe spółdzielcze prawo do przedmiotowego lokalu spółdzielczego, na dzień złożenia wniosku było związane z zrealizowanym wówczas przez gminę konkretnym zadaniem oraz jaki ewentualnie związek istnieje między spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego, a wynikającym z powoływanego przez skarżącego art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 1996 r. Dz. U. Nr 13 poz. 74, ze zm.) obowiązkiem gminy do zaspokajania zbiorowych potrzeb gminnej wspólnoty poprzez m.in. realizowanie gminnego budownictwa mieszkaniowego. Za całkowicie chybiony Sąd uznał, zarzut skarżącego, że posiadanie w zasobie przez Skarb Państwa własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego stoi w sprzeczności z przepisami prawa. Z faktu, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy jest jednym z zadań własnych gminy, nie wynika jednak jej wyłączność w tym zakresie. Ponadto Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 114/06, LEX nr 230639, zgodnie z którym, niezależnie od trybu komunalizacji przyjętego w sprawie, nabyciu przez gminę nieruchomości zarówno na podstawie art. 5 ust. 1 jak i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, podlegają jedynie te nieruchomości, które w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły mienie Skarbu Państwa. Wynika to z funkcji i charakteru zarówno samego przepisu jak i zawierającej go ustawy, który to przepis nie powinien być stosowany do mienia, nie będącego w dniu wejścia w życie ustawy mieniem ogólnonarodowym (państwowym), czyli do mienia które stało się mieniem Skarbu Państwa dopiero w wyniku zdarzeń prawnych mających miejsce znacznie później. Odmienna, czysto językowa wykładnia przepisu art. 5 ust. 4 prowadziłaby do wniosku, że stanowi on samodzielną podstawę do przekazywania gminom mienia Skarbu Państwa w dowolnym momencie bez żadnych ograniczeń czasowych. Stoi to w sprzeczności z wyrażonym przez ustawodawcę już w samym tytule intertemporalnym charakterem tej ustawy oraz realizowanym w niej konsekwentnie celem jakim było wyposażenie w niezbędne mienie nowo utworzonych jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto kwstie dotyczące ewentualnego przekazywania mienia państwowego na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zostały jednolicie uregulowane przez ustawę z dnia 21 siernia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) oraz w stosunku do nieruchomości rolnych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 208, poz. 2128, ze zm.). Stosowanie więc w ich miejsce regulacji incydentalnej zawartej w art. 5 ust. 4, bez jej powiązania z treścią całej ustawy, a w szczególności pozostałych ustępów artykułu 5, uznać należy za działanie nieznajdujące uzasadnienia w obowiązującym systemie prawa. Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.