II OSK 756/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 933/07 w sprawie ze skargi T. K. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2005 r. sygnatura akt II SA/GI 602/04 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz T. K. kwotę 405 (słownie: czterysta pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/Gl 933/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. K. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2005r. sygn. akt II SA/Gl 602/04 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2004r. nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2004r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myszkowie nakazał skarżącemu dokonać rozbiórki - likwidacji stawu hodowlanego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, iż staw został wybudowany bez wymaganego przepisem art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm, zwana dalej Prawo budowlane ) pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach po rozpoznaniu odwołania T. K. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że nakaz rozbiórki- likwidacji stawu hodowlanego został wydany bowiem odwołujący się T. K. nie wywiązał się z nałożonego postanowieniem z dnia 8 września 2003 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Myszkowie obowiązku przedłożenia pozwolenia wodno - prawnego oraz dokumentacji budowlanej stawu hodowlanego. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005r. sygn. akt II SA/Gl 602/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2004r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżący zrealizował inwestycję - staw hodowlany bez pozwolenia na budowę podczas gdy zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego wykonanie tego obiektu budowlanego nie podlegało zwolnieniu z uzyskania takiego pozwolenia. Sąd stwierdził, że skarżący nie wykonał także nałożonych na niego w trybie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obowiązków, których wykonanie umożliwiałoby legalizację dokonanej samowoli budowlanej. Tym samym rozstrzygniecie organów obu instancji oparte na normie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawo budowlanego, nakazujące skarżącemu dokonać rozbiórki - likwidacji stawu hodowlanego Sąd uznał za prawidłowe. Pismem z dnia 24 listopada 2006 r. T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 602/04 Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. K. o wznowienie postępowania sądowego. Sąd wskazał, że powołana przez skarżącego podstawa wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego przewidziana w art. 272 § 1 z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a. ) oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006r. sygn. akt P 27/05 uznający za niezgodne z Konstytucją przepisy art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy prawo budowlane ( Dz. U. z 2004r. Nr 93, poz. 888 ) nie mogła odnieść skutku. Przytaczając treść art. 272 § 1 p.p.s.a Sąd stwierdził, że zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak też w doktrynie prawa nie ma pełnej zgodności, co do tego jak należy rozumieć użyty przez ustawodawcę zwrot zawarty w wymienionym przepisie, iż do żądania wznowienia postępowania uprawnia jedynie orzeczenie niekonstytucyjności tego aktu "na podstawie którego zostało wydane orzeczenie". Za kwestię sporną Sąd uznał ustalenie, czy obejmuje on jedynie rządzące postępowaniem sądowym przepisy proceduralne, czy też także przepisy prawa materialnego. Powołując się na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji stwierdził, że dominujący jest pogląd, wedle którego z uwagi na to, że sądy administracyjne prowadzą postępowanie w oparciu o ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jej podstawie wydają orzeczenia, to tylko przepisy tej ustawy, w przypadku uznania ich przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją, mogą stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Przepisy natomiast prawa materialnego, które stosował organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę, nie stanowią podstawy orzeczenia sądu administracyjnego, sąd bowiem jedynie dokonywał ich wykładni na potrzeby kontroli działalności administracji publicznej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności wymienionych przepisów prawa materialnego nie może być zatem uznane za przyczynę wznowienia postępowania sądowego przewidzianą w art. 272 p.p.s.a., może natomiast stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego prowadzonego przed organem administracji publicznej. Stanowisko uznające, iż przepis art. 272 § 1 p.p.s.a. nie zawiera ograniczeń w zakresie podstawy wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jedynie do orzeczenia o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego dotyczącego przepisów postępowania, z pominięciem w tym zakresie orzeczenia o niekonstytucyjności przepisów prawa materialnego Sąd uznał za odosobnione. Konkludując Sąd stwierdził, że podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego może stanowić jedynie orzeczenie stwierdzające niekonstytucyjność przepisów proceduralnych, nie zaś przepisów prawa materialnego. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006r. sygn. akt P 27/05 stwierdzał jedynie niekonstytucyjność intertemporalnych przepisów art. 7 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. w zakresie, w jakim wyłączyły one stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. 2006, Nr 156 poz. 1118 ze. zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. W ocenie Sądu zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy w żadnej mierze nie stanowiły przedmiotu rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach prowadzących do wydania wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r. Wyrok ten, podobnie jak poprzedzające go decyzje administracyjne, odnosił się bowiem nie do problematyki objętej regulacją art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane lecz do nakazu rozbiórki stawu z uwagi na niewykonanie przez skarżącego nałożonych na niego uprzednio wydanym postanowieniem obowiązków pozwalających na ewentualną legalizację obiektu. Tym samym oparty był jedynie na art. 48 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, którego to przepisu mocy obowiązującej Trybunał Konstytucyjny we wskazanym orzeczeniu ani nie rozważał ani nie kwestionował. W skardze kasacyjnej od tego wyroku T. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 272 § 1 i 2 p.p.s.a polegające na uznaniu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2005 r. i zmiany tego orzeczenia zgodnie z żądaniem skargi o wznowienie. Z tych przyczyn wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 272 p.p.s.a. ma swoje oparcie bezpośrednio w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i żaden z tych przepisów nie zawiera ograniczeń przedmiotowych i podmiotowych w przypadku skargi o wznowienie postępowania opartej na orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego. Uznanie więc za niezgodny z Konstytucją jakiegokolwiek przepisu prawa niezależnie od tego czy jest to przepis materialny czy proceduralny daje podstawę do wznowienia postępowania. Za błędny uznano w skardze kasacyjnej pogląd Sądu I instancji, stwierdzający, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów prawa materialnego i nie stanowią one podstawy orzeczeń sądów administracyjnych. Wywiedziono, iż kwalifikacja prawna oceny legalności działań organów administracji sprowadza się do oceny oparcia orzeczenia na konkretnym przepisie prawa materialnego. Każde orzeczenie sądu administracyjnego ma swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przepis zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny stanowił podstawę wyroku z 21 grudnia 2005r. Z treści tego wyroku wynika, że wydając przedmiotowe orzeczenie Sąd stosował przepisy Prawa budowlanego obowiązujące po dniu 11 lipca 2003 r. Podstawę do tego stanowił zaś art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718). Zdaniem autora skargi kasacyjnej regulacja art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. ma ścisły wiązek z niniejszą sprawą. Przepis ten pozwalał bowiem na legalizację samowoli budowlanej jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 5 lat. W myśl nowej regulacji art. 48 i 49 taka możliwość już nie istniała. Niekonstytucyjność art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o mianie ustawy Prawo budowlane oznacza, że przepis art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu przed 11 lipca 2003 r. może mieć zastosowanie do budowli wzniesionej przez skarżącego, a tym samym orzeczony zakaz rozbiórki jest pozbawiony podstaw prawnych. Nie można więc zaakceptować poglądu Sądu I instancji, że przepis art. 7 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny nie pozostaje w związku z wyrokiem z 21 grudnia 2005r. gdyż w oparciu o ten przepis do przedmiotowej budowli stosowało się przepisy obowiązujące po 11 lipca 2003 r. z jednoczesnym wyłączeniem stosowania art. 49 Prawa budowlanego w poprzednim brzmieniu. W ocenie skarżącego Sąd I instancji powinien ponownie rozważyć, czy wobec okoliczności faktycznych sprawy oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieją podstawy do zmiany wyroku z 21 grudnia 2005 r. poprzez uchylenie decyzji nakazujących rozbiórkę - likwidację stawu hodowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 272 § 1 i § 2 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Z cytowanego przepisu wynika, że przesłankami do wznowienia postępowania są: - wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia stwierdzającego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, - na podstawie tego zakwestionowanego aktu normatywnego sąd administracyjny wydał orzeczenie, - wniesienie skargi o wznowienie postępowania sądowego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Podzielić należy stanowisko skargi kasacyjnej, że przepis art. 272 p.p.s.a ma swoje oparcie bezpośrednio w art. 190 Konstytucji RP i że z żadnego z wymienionych przepisów nie wynikają ograniczenia w podstawie do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jedynie ze względu na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego dotyczącego przepisów postępowania pomijając w tym zakresie orzeczenia o niezgodności przepisów prawa materialnego. Jakkolwiek rację ma Sąd I instancji stwierdzając, że zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie prawa nie ma pełnej zgodności, co do tego jak należy pojmować użyty przez ustawodawcę zwrot wskazujący, że do wznowienia postępowania uprawnie jedynie orzeczenie o niekonstytucyjności tego aktu "na podstawie którego zostało wydane orzeczenie", to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela zawężającej wykładni terminu "stosowanie prawa" jakiej dokonał Sąd I instancji. Przyjął on bowiem, że skoro sądy administracyjne prowadzą postępowanie w oparciu o ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jej podstawie wydają orzeczenia, to tylko przepisy tej ustawy, w przypadku uznania ich przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją, mogą stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania sądowoadministarcyjnego. Przyjęcie tego poglądu oznaczałoby w istocie zakwestionowanie uprawnienia sądu administracyjnego (dokonującego kontroli legalności zaskarżonej decyzji) do dokonywania wykładni przepisów leżących u podstaw rozstrzygnięć administracyjnych, a także ich subsumcji tj. badaniu, czy ustalony w sprawie stan faktyczny prawidłowo "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej. Czynności te przesądzają o stosowaniu prawa materialnego także przez sąd administracyjny (nie tylko przez organy administracji) choć jak stwierdzono w wyroku NSA z dnia z dnia 12.10.2005 sygn. akt II OSK 884/06 (sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko wyrażone w tym wyroku) sąd administracyjny stosuje prawo materialne w swoisty sposób poprzez kontrolę zgodności działania organów administracji i podejmowanych przez nie czynności z prawem. Orzeczenie sądu w ten sposób wiąże organ administracji przesądzając w konsekwencji o prawach i obowiązkach adresatów normy prawa materialnego (treści stosunku administracyjno-prawnego). W tym celu Sąd dokonuje wykładni przepisów, leżących u podstaw rozstrzygnięć administracyjnych, a także ich subsumcji. Bez tych czynności nie byłaby możliwa kontrola legalności działań administracji publicznej. Podzielić należy także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powołanym wyżej wyroku, co do tego, że przyjęcie poglądu, iż zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis prawa materialnego nie może skutkować wznowieniem postępowania sądowoadministracyjnego oznaczałoby, że przepis art. 272 ust. 2 p.p.s.a byłby w istocie przepisem martwym, uniemożliwiając wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w jakiejkolwiek sprawie, z wyjątkiem sytuacji zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisów postępowania. Za błędny natomiast należy uznać pogląd Sądu I instancji stwierdzający, że nawet przyjęcie odmiennej interpretacji art. 272 p.p.s.a (od tej, której dokonał Sąd ) prowadziłoby do oddalenia skargi T. K. o wznowienie postępowania z tej przyczyny, że uznane za niekonstytucyjne intertemporalne przepisy art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. w zakresie w jakim wyłączały stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., nie stanowiły przedmiotu rozważań Sądu w wyroku z 21 grudnia 2005 r., którego uchylenia w drodze wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego domaga się skarżący. Wprawdzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2005 r. jak i poprzedzające go decyzje organów administracji odnosił się do art. 48 ustawy Prawo budowlane (nakaz rozbiórki stawu z uwagi na niewykonanie nałożonych obowiązków umożliwiających legalizację obiektu), jednak pozostawał w związku z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny art. 7 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. ustawy Prawo budowlane, o tyle że na podstawie tego przepisu zastosowano w sprawie znowelizowane przepisy ustawy Prawo budowlane wyłączające możliwość ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu na podstawie art. 49 ust. 1 w brzmieniu sprzed nowelizacji. Uznanie niekonstytucyjności intertemporalnego przepisu art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej ustawę Prawo budowlane ma w rozpoznawanej sprawie o tyle znaczenie, że prowadzi do sytuacji, w której dopuszczalna jest legalizacja samowoli budowlanej w stosunku do podmiotów, które przed 11 lipca 2003 r. (data wejścia w życie przepisów zmieniających ustawę Prawo budowlane) spełniały określone w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu tj. od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części do dnia wejścia w życie ustawy z 27 marca 2003 r. (10 lipca 2003 r.) upłynęło pięć lat, a istnienie obiektu nie naruszało przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku gdy zachodziły wymienione wyżej przesłanki odpadała konieczność nakładania obowiązków wynikających z art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji, a w konsekwencji odpadał obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki wobec niewykonania tych obowiązków. Mając na uwadze powyższe rozważania konieczne będzie w rozpoznawanej sprawie ustalenie, czy upłynęło pięć lat od dnia zakończenia przez T. K. budowy stawu hodowlanego do dnia 10 lipca 2003 r., a jego istnienie nie naruszało obowiązujących wówczas przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z wymienionych wyżej względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyły się koszty związane ze sporządzeniem i wniesieniem skargi kasacyjnej obliczone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) tj. 180 zł, uiszczony wpis od skargi kasacyjnej - 125 zł oraz opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji - 100 zł.