II OSK 884/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 lutego 2006 r.,sygn. akt III SA/Lu 9/06 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta R. z udziałem Wojewody Lubelskiego o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 24 października 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 1208/02 uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie Zarządzeniem Nr 7/2002 Burmistrza Miasta R. z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie ustalenia Zastępców Burmistrza Miasta oraz powołania Zastępcy i ustalenia wynagrodzenia powołano na Zastępcę Burmistrza Miasta R. J. Ż.. Wojewoda Lubelski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 sierpnia 2003 r. stwierdził nieważność tego zarządzenia. Burmistrz Miasta R. zarządzeniem Nr 91/2003 z dnia 19 września 2003 r. zaskarżył ww. rozstrzygnięcie nadzorcze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, oddalając skargę wyrokiem z dnia 24 października 2003 r., w uzasadnieniu wyroku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wskazał, że J. Ż. w dniu powołania na stanowisko Zastępcy Burmistrza nie spełniał wymogów kwalifikacyjnych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2000 r. w sprawie zasad wynagrodzenia i wymogów kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 61, poz. 707 ze zm.) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 grudnia 2002 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych (Dz.U. Nr 210, poz. 1784), tj. nie posiadał wyższego wykształcenia. Z dniem wejścia w życie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 33, poz. 264 ze zm.) poprzednie rozporządzenie straciło moc. Jednak i ono stanowiło, że osoby powołane na stanowisko zastępcy burmistrza zobowiązane są posiadać miedzy innymi wyższe wykształcenie. W rezultacie Naczelny Sąd Administracyjny uznał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze za zgodne z prawem. Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r. (sygn. akt K 25/04), uznał art. 20 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie upoważnienia Rady Ministrów do określenia rozporządzeniem wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych. Za niezgodny z ww. artykułem Konstytucji Trybunał uznał również § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lutego 2003 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz.U. Nr 33, poz. 264 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala tabele wymagań kwalifikacyjnych pracowników, które są określone w załączniku nr 3 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze Burmistrz Miasta R. wniósł o wznowienie postępowania. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 9/06, oddalona została skarga Burmistrza Miasta R. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 24 października 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 1208/02. Sąd przyjął, że uznany za niezgodny z Konstytucją przepis ustawy o pracownikach samorządowych nie stanowi przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 272 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał, że gdyby ustawodawca chciał rozszerzyć zakres stosowania tego artykułu również na sytuacje, w których Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepisy prawa materialnego, to zamiast słów "na podstawie którego zostało wydane orzeczenie" użyłby słów "na podstawie którego lub w stosunku do którego wydane zostało orzeczenie". Sąd zwrócił uwagę na treść art. 190 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania." Sąd uznał, że celem tego przepisu jest korygowanie skutków prawnych będących efektem oparcia się na niekonstytucyjnych przepisach, poprzez wzruszenie prawomocnych aktów stosowania prawa, wydanych na podstawie tych przepisów. Skoro przesłanka "niekonstytucyjności" dotyczy postępowania odrębnego, jakim jest kontrola aktu, do którego zastosowanie miały przepisy szczególne tj. ustawa o samorządzie gminnym, to zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy powyższe powinny regulować tryb i zasady wznowienia postępowania. Stwierdzając brak tych uregulowań w ustawie o samorządzie gminnym sąd pierwszej instancji uznał, że ustawodawca potraktował pewność i stabilność porządku prawnego jako wartość wyższą od tej, jaką stanowi zakaz równego traktowania podmiotów znajdujących się w podobnych sytuacjach. Konkludując sąd przyjął, że art. 190 ust. 4 Konstytucji dopuszcza utrzymanie w porządku prawnym ostatecznych rozstrzygnięć opartych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, o ile nie zastosowano dla ich uchylenia odpowiedniego trybu określonego właściwymi przepisami proceduralnymi. Od wyroku, dnia 4 maja 2006 r., skargę kasacyjną wniósł Burmistrz Miasta R. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż brak jest przesłanki do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, gdy Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepisy prawa materialnego na podstawie, których wydano zaskarżony akt. Przytaczając powyższe podstawy kasacyjne, Burmistrz Miasta R. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, a jej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie art. 272 § 1` ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest zasadny. Ma rację skarżący, że prawo do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, wówczas gdy Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przepis prawa, na podstawie którego wydane zostało prawomocne orzeczenie sądowe, wynika z przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten dotyczy każdego prawomocnego orzeczenia sądowego, wydanego na podstawie prawa uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą. Bez znaczenia, z punktu widzenia regulacji ww. przepisu Konstytucji, pozostaje czy Trybunał kwestionuje przepisy prawa procesowego czy prawa materialnego. Każdy przypadek stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności podstawy prawnej, m.in. prawomocnego orzeczenia sądowego, stanowi podstawę domagania się wznowienia postępowania związanego z wydaniem tego rozstrzygnięcia. Podstawę prawną wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu, stanowi już sam art. 190 ust. 4 Konstytucji, oczywiście na zasadach określonych w przepisach o wznowieniu postępowania, w niniejszej sprawie w przywołanej wyżej ustawie - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To zaś oznacza, że treść przepisów o wznowieniu postępowania, w tym treść art. 272 § 1 ww ustawy, trzeba wykładać na tle regulacji konstytucyjnej. Art. 272 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być traktowany jako regulacja oddzielna niemająca związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji. Wykładnia przepisu art. 272 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyjęta przez Sąd pierwszej instancji oderwana od regulacji art. 190 ust. 4 Konstytucji (o znaczeniu tej regulacji dla sanacji konstytucyjności prawomocnych orzeczeń sądowych zob. postanowienie TK z dnia 2 marca 2004 r. sygn. akt S 1/04, OTK-A 2004, nr 3, poz. 24 oraz wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A 2004, nr 9, poz. 96), zasadza się na trudnym do zaakceptowania założeniu, iż sąd administracyjny nie stosuje w swojej działalności orzeczniczej przepisów prawa materialnego, ponieważ jest powołany jedynie do kontroli ich stosowania przez organy administracji publicznej, a przecież już z brzmienia przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika coś zgoła odmiennego. Skargę kasacyjną można oprzeć, w myśl regulacji art. 174 pkt 1 ww. ustawy, na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez m.in. jego niewłaściwe zastosowanie. I mimo wyrażanego w literaturze przedmiotu poglądu, że przywołana regulacja została źle zredagowana (zob. Z. Kmieciak, Podstawy skargi kasacyjnej do NSA, PiP 2005, nr 1, s. 19) nie można przejść nad nią do porządku i zakładać, iż nie ma ona treści normatywnej. Termin "stosowanie prawa" jest, w świetle przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, terminem szerokim. Obejmuje szereg etapów. Nie można go sprowadzać wyłącznie do ustalania praw i obowiązków adresata określonej normy prawnej. Proces stosowania prawa obejmuje szereg innych działań, nie mniej ważnych, takich jak choćby jego wykładnia. Nie można zatem wyprowadzać wniosku, że sąd administracyjny nie stosuje w swojej działalności prawa materialnego tylko z tego, że w przeciwieństwie do organu administracji publicznej, nie ustala bezpośrednio praw i obowiązków adresata określonej normy prawa materialnego. To że tego nie robi wynika z woli ustawodawcy, który wyznacza mu szczególne miejsce w systemie podmiotów stosujących prawo. Stosowanie prawa przez sąd administracyjny polega na kontroli zgodności działania tych organów i podejmowanych przez nie rozstrzygnięć z prawem, ze skutkiem - choć pośrednim - dla adresata normy materialnoprawnej. Orzeczenie sądu wiąże organ administracji przesądzając w konsekwencji o prawach i obowiązkach adresatów normy prawa materialnego (treści stosunku administracyjnoprawnego). To przecież w tym celu sąd dokonuje wykładni przepisów, leżących u podstaw rozstrzygnięć administracyjnych, a także ich subsumcji. Bez tych czynności nie byłaby możliwa kontrola legalności działań administracji publicznej. Czynności te przesądzają o stosowaniu prawa materialnego, leżącego u podstaw rozstrzygnięć administracyjnych, nie tylko przez organy administracji publicznej, ale także przez sąd administracyjny, choć sąd ten czyni to w swoisty sposób. Tego innego, swoistego dla sądu administracyjnego, sposobu stosowania prawa nie można traktować jako działalności odrębnej niemieszczącej się w pojęciu stosowania prawa, przynajmniej w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a jeżeli tak to nie sposób byłoby zaakceptować przywołany wyżej pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia administracyjnego, zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, nie może skutkować wznowieniem postępowania sądowoadministracyjnego. Przyjęcie ww. poglądu oznaczałoby, iż przepis art. 272 ust. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi byłby w istocie przepisem martwym, uniemożliwiając wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w jakiejkolwiek sprawie, z wyjątkiem sytuacji zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisów postępowania, de facto przepisów ww. Prawa. To zaś przeczyłoby zasadzie racjonalności ustawodawcy, powodując wewnętrzną sprzeczność przyjętych rozwiązań i ich istotną dysfunkcjonalność. Wreszcie za poglądem, że sąd administracyjny stosuje przepisy prawa materialnego leżące u podstaw rozstrzygnięć administracyjnych przemawia fakt przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu przez ten sąd pytań prawnych o zgodności określonych przepisów prawa materialnego z Konstytucją, umowami międzynarodowymi i ustawami. Gdyby sąd nie stosował przepisów prawa materialnego, w rozumieniu wyżej przyjętym, wynikającym z przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to nie występowałby z przedmiotowymi pytaniami do Trybunału Konstytucyjnego. W kontekście powyższego wywodu zamierzonego skutku nie mógł odnieść kolejny argument Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że na przeszkodzie ponownego rozpoznania sprawy na skutek skargi o wznowienie postępowania stanęła regulacja art. 190 ust. 4 Konstytucji uniemożliwiająca - zdaniem tego sądu - wznowienie przedmiotowego postępowania sądowego przy braku określenia trybu i zasad wznowienia w przepisach właściwych dla danego postępowania. Argument ten jest chybiony już z tego względu, że tryb i zasady wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, wbrew twierdzeniom sądu, są regulowane art. 270-285 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a brak w tej mierze stosownych regulacji w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) może dotyczyć postępowania nadzorczego wojewody, a nie postępowania sądowoadministracyjnego. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 wielokrotnie wyżej przywoływanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.