I OSK 676/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA: Anna Lech Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna w Warszawie, Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1519/07 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2008r. sygn. akt I SA/Wa 1519/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA lub Sądem I instancji, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie, zwanego dalej PKP, na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2007r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: decyzją z dnia [...] lutego 2007r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nabycie przez Gminę Twardogóra z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w G., Gmina Twardogóra nr [...] o pow. [...] ha (po podziale w 2006r. działki nr [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o pow. [...] ha). Nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa we władaniu bez tytułu prawnego przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe z siedzibą w Warszawie. W planie zagospodarowania przestrzennego gminy Twardogóra zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia 17 lutego 1983r. oraz uchwałą Miasta i Gminy Twardogóra z dnia 28 grudnia 1990r., nieruchomość była przeznaczona pod tereny intensywnego zagospodarowania wiejskiego oraz transport kolejowy. W dniu 27 maja 1990r. nieruchomość ta, jako należąca do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, stała się z mocy prawa własnością Gminy Twardogóra. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez PKP, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] maja 2007r. umorzyła postępowanie odwoławcze i podała, że w dniu 27 maja 1990r. przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Z uwagi na panujący w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, zgodnie z którym trwały zarząd, który jest sprawowany przez państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak też dawny zarząd (poprzednio użytkowanie), który mógł być sprawowany również przez przedsiębiorstwa państwowe, powstawał i powstaje na podstawie decyzji administracyjnej właściwego organu, w wyniku przekazania oraz z mocy prawa w wyniku nabycia nieruchomości przez jednostkę organizacyjną. Odnosząc się do zarzutu odwołania o naruszeniu art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. organ II instancji wskazał, że PKP nie jest organem administracji rządowej, sądem albo organem władzy państwowej. Dodatkowo z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" wynika, że mienie PKP stanowiło wydzieloną część. W ocenie organu PKP nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości ani też nie przysługuje mu do niej żadne prawo rzeczowe; nie przysługuje mu również zarząd w stosunku do tej nieruchomości. Dlatego też w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu. Skargę na tą decyzję wniosło PKP podnosząc, że organ II instancji pominął uregulowania wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1990r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", a w szczególności dotyczące art. 16. Z uwagi na to, że PKP dysponowała nieruchomością, to stała się ona jego mieniem, co do którego wykonywała wszelkie uprawnienia. Mienie nie mogło należeć do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Dodatkowo organ pominął uregulowania z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W uzupełnieniu skargi zarzucono również naruszenie art. 7, art. 77 i art. 28 kpa, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i stwierdził, że istotą sprawy jest wskazanie kręgu podmiotów postępowania komunalizacyjnego, które zostało zakończone decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2007r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w postępowaniu, którego celem jest przejście mienia Skarbu Państwa na właściwą gminę z dniem 27 maja 1990r. stronami są Skarb Państwa i gmina, zaś inne podmioty mogą uczestniczyć w tym postępowaniu, o ile legitymują się tytułem prawno-rzeczowym do nieruchomości. Jedynie taki tytuł powoduje, że dany podmiot ma w postępowaniu interes prawny a co za tym idzie przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Uczestniczenie jakiegoś pomiotu w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z tego podmiotu strony postępowania administracyjnego; podmiot musi wykazać, że ma materialnoprawny interes w uczestniczeniu w sprawie /wyrok NSA z dnia 10.05.2001r. sygn. akt I SA 2595/99/. W myśl art. 127 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, a obowiązkiem organu odwoławczego jest w pierwszej kolejności zbadanie czy odwołanie to jest dopuszczalne i czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do jego wniesienia. Stosownie do art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989r., Nr 14, poz. 74), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub wieczyste użytkowanie. Działki objęte postępowaniem komunalizacyjnym należały do terenowego organu władzy państwowej. W sprawie nie zostało wykazane, że PKP uzyskało tytuł prawny do władania nieruchomością. Okoliczność wywodzenia prawa do nieruchomości z rozporządzenia z dnia 25 września 1926r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie jest wystarczająca do uznania posiadania przez PKP interesu prawnego. W ocenie Sądu I instancji rozporządzenie z 1926 roku miało charakter ogólny i nie naruszało stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku NSA z dnia 15.10.2007r. sygn. akt I OSK 1457/07 niepubl. Dodatkowo w ustawie z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", art. 34-34a nie przesądzają o istnieniu interesu prawnego PKP w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 5 ust. 1. Decyzja komunalizacyjna wydana przez Wojewodę w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), potwierdza nabycie mienia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r. Stwierdzenie nabycia nieruchomości przez Gminę Twardogóra wyłącza możliwość zastosowania art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", który odnosi się wyłącznie do nieruchomości Skarbu Państwa. Stosownie do tego przepisu grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianym i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Przepis art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" ma na względzie grunty będące przedmiotem własności Skarbu Państwa w dniu 27 października 2000r, a więc przedmiotem unormowania tego artykułu nie mogą być grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego, w tym nabyte przez gminę z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990r. Stanowisko takie zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2005r. sygn. akt K 30/03 OTK-A 2005/4/35. Za niezasadne WSA uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. poprzez jego pominięcie, bowiem przepis ten wyłączał spod komunalizacji mienie służące wykonywaniu zadań publicznych ale należących do organów administracji rządowej, sądów i organów władzy państwowej, a PKP nie należy do żadnej z tych kategorii podmiotów. W skardze kasacyjnej PKP zaskarżyło powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wskazano przepis art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy winien być on zastosowany oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie miał on zastosowania - na skutek oddalenia skargi, podczas gdy należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości albowiem naruszała ona przepisy prawa procesowego, to jest: 1. art. 28 kpa poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżąca nie jest stroną postępowania komunalizacyjnego dotyczącego nieruchomości w G., oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...] G. jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w następstwie wadliwego uznania, że art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8.09.2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", nie stanowi źródła interesu prawnego skarżącej w przedmiotowym postępowaniu w sytuacji, gdy na mocy art. 34 ust. 1 w/w ustawy skarżąca do chwili prawomocnego zakończenia postępowania komunalizacyjnego wykazuje interes prawny w uzyskaniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu spornej nieruchomości, a tym samym przysługuje jej przymiot strony niniejszego postępowania, 2. art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia, w wyniku zaniechania rozważenia, od kiedy PKP dysponuje sporną nieruchomością w sytuacji, gdy na mocy przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24.09.1926r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu obowiązującym od dnia 5.12.1930 skarżąca legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że interes prawny wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się do sytuacji prawnej danego podmiotu i jest rozumiany jako istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Ustalenie istnienia interesu prawnego następuje więc w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego lub obowiązku, z którego dla danego podmiotu wynikają określone uprawnienia lub obowiązki prawne. PKP ma interes prawny w uzyskaniu użytkowania wieczystego i dopóki nie zostanie prawomocnie orzeczona komunalizacja nieruchomości ma legitymację strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Zgodnie z sentencją wyroku NSA z 10.05.2001r. sygn. akt I SA 2595/99 PKP ma materialnoprawny interes w uczestniczeniu w postępowaniu. Grunty będące własnością Skarbu Państwa, które w dniu 5.12.1990r. były w posiadaniu PKP i co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej oraz nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tejże ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. W dniu wydania przez Wojewodę decyzji komunalizacyjnej obowiązywał art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji (...) i dawał skarżącej uprawnienie wynikające z normy prawa materialnego do ubiegania się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na przedmiotowych nieruchomościach pod warunkiem, że nieruchomość ta pozostanie własnością Skarbu Państwa. Zaskarżona decyzja wojewody uniemożliwia ubieganie się o ustanowienie użytkowania wieczystego przez PKP. Dlatego też toczące się postępowanie komunalizacyjne dotyczyło interesu prawnego PKP wynikającego z art. 34 cyt. ustawy. Dodatkowo zaskarżony wyrok oraz poprzedzająca go decyzja Komisji Uwłaszczeniowej zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa wobec nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. Sąd w zaskarżonym wyroku ograniczył się do oceny czy skarżąca udowodniła podnoszone fakty i na nią przerzucono obowiązek wyjaśnienia sprawy. Nie zostało zbadane przez Sąd I instancji, w oparciu o jakie regulacje prawne PKP przejmowała majątek po byłych kolejach niemieckich. PKP jako jednostka zmilitaryzowana podlegała w tym okresie innym zasadom zarządzania niż przedsiębiorstwa nie mające takiego statusu. W zaskarżonym wyroku Sąd poprzestał na stwierdzeniu, że zarząd mógł być ustanawiany wyłącznie w drodze aktu prawnego a nie wzięto pod uwagę tego, że przed 1961r. tytuł prawny do konkretnej nieruchomości mógł powstać także na mocy innych zdarzeń prawnych (np. wyrok NSA z dnia 16.03.2006r. sygn. akt I OSK 583/05); nie uwzględniono tego, że sporna działka mogła stanowić część infrastruktury kolejowej. Przedwczesne jest twierdzenie Sądu, że PKP nie legitymuje się w stosunku do wspomnianej nieruchomości żadnym tytułem prawnym o charakterze prawno-rzeczowym. W myśl art. 7 kpa organy administracji są obowiązane do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Na poparcie twierdzeń skargi kasacyjnej powołano wyrok z dnia 8.11.2007 sygn. akt I SA/Wa 1172/07 oraz z 18.12.2007r. sygn. akt I SA/Wa 1535/07, w których po rozpatrzeniu spraw o tożsamym charakterze stwierdzono, że PKP ma legitymacje procesową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw. W podstawach skargi kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano art. 145 § 1 ust. 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy winien być on zastosowany oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, przy czym przepisy powyższe powiązano z art. 28 kpa w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", wywodząc z tego ostatniego przepisu interes prawny; nadto przepisy postępowania sądowoadministracyjnego powiązano z art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie, od kiedy PKP dysponuje sporną nieruchomością w sytuacji, gdy na mocy przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", skarżąca legitymowała się prawem użytkowania i zarządu w stosunku do wszelkich nieruchomości nabytych do użytku kolei w okresie obowiązywania rozporządzenia. Przy tak sformułowanym zarzucie zauważyć należy, że nie do końca odpowiada on wymaganiom art.176 P.p.s.a., bowiem wskazuje art. 145 § 1 ust.1 P.p.s.a. w sytuacji, gdy paragraf 1 nie dzieli się na ustępy ale na punkty - (od 1 do 3), zaś punkt 1) dzieli się dodatkowo na litery (od "a" do "c"). Stąd też poprawne powołanie tej podstawy kasacyjnej winno precyzyjnie wskazać nie tylko artykuł i paragraf, ale także punkt i ewentualnie literę tej jednostki redakcyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął jednak, że skarga kasacyjna wskazuje na art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w powiązaniu z innymi podanymi wyżej przepisami, z których to unormowań skarżący kasacyjnie wywodzi istnienie interesu prawnego, zmierzając w ten sposób do podważenia decyzji komunalizacyjnej. Odnosząc się do interesu prawnego PKP w postępowaniu komunalizacyjnym przypomnieć należy, że wnioskiem z dnia [...] października 2004r. PKP na podstawie art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2000 r. Nr 84, poz. 948 ze zm.), zwanej dalej ustawą komercjalizacyjną, wystąpiła do Wojewody Dolnośląskiego o wydanie decyzji potwierdzającej użytkowanie wieczyste działki nr [...] w miejscowości G., Gmina Twardogóra oraz własność położonych na tej działce budynków. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa zawiesił postępowanie w tej sprawie, bowiem zachodziła potrzeba dokonania podziału geodezyjnego działki; przez nieruchomość przebiega droga dojazdowa do wysypiska śmieci, którą zainteresowana była Gmina. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] października 2006r. Wojewoda poinformował o wszczęciu z urzędu postępowania komunalizacyjnego dotyczącego przedmiotowej działki, przesyłając zawiadomienie m.in. PKP S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami we Wrocławiu (wnioskodawcy w zawieszonej sprawie), po czym decyzją z dnia [...] lutego 2007r. stwierdził, że Gmina Twardogóra stała się z mocy prawa właścicielem przedmiotowej działki z dniem 27 maja 2007r. Stosownie do art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stawały się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 27 października 2000 r.), z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Budynki, urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stawały się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP, o ile nie naruszały praw osób trzecich (ust. 3 i 4). Zatem przepis ten przewidywał możliwość nabycia prawa rzeczowego ex lege, co w opisanym wyżej stanie sprawy oznaczało, że organ odwoławczy winien dopuścić do postępowania komunalizacyjnego PKP jako stronę postępowania. Prawidłowo więc decyzja organu pierwszej instancji (wojewody) została doręczona PKP, a ta wniosła od niej odwołanie. Niemniej jednak mimo błędnego poglądu Sądu I instancji co do interesu prawnego PKP, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Wynika to z decyzji komunalizacyjnej organu I instancji, a także decyzji KKU, która w istocie rozważyła zarzuty odwołania dotyczące zarówno naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jak i art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Odniosła się również do twierdzeń PKP zawartych w odwołaniu, a wskazujących na prawo (jego brak) do nieruchomości wynikające z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz.138 ze zm.) i dopiero w konkluzji, nie dopatrzywszy się po stronie PKP prawa do przedmiotowej nieruchomości, wydała decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Tą ostatnią decyzję zaakceptował Sąd I instancji oddalając skargę, a więc w rzeczywistości w ślad za organami administracyjnymi, rozstrzygnął sprawę w przedmiocie komunalizacji. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do organów administracji państwowej stopnia podstawowego stawało się w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. 27 maja 1990 r.), z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Określenie "należące do" zawarte w powyższym przepisie oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, rozumiane więc było jako posiadanie określonego tytułu prawnego, a nie w sensie faktycznym. Nie ulega wątpliwości, że PKP nie posiadała żadnych dokumentów o przekazaniu spornych gruntów, skoro wystąpiła o użytkowanie wieczyste w trybie ustawy komercjalizacyjnej. Także wbrew skardze kasacyjnej PKP prawa do przedmiotowej nieruchomości nie może wywodzić z przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24.09.1926r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", czy też z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Przepisy te były bowiem aktami normatywnymi o charakterze ogólnym i nie regulowały stanów prawnych konkretnych nieruchomości. Mogły natomiast stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008r. sygn. I OSK 187/07, LEX nr 453385). Wobec tego na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej skarżący kasacyjnie był jedynie posiadaczem nieruchomości objętej postępowaniem, nie dysponował natomiast tytułem prawnym do tej nieruchomości. W dniu 27 maja 1990r. nieruchomość ta, jako należąca do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, stała się z mocy prawa własnością Gminy Twardogóra. Z tych przyczyn skarga kasacyjna podlega oddaleniu, w oparciu o art. 184 P.p.s.a.