II SA/Wr 575/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca), Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi L.S.-S. i W.S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania zmiany sposobu użytkowania budynku przychodni lekarskiej na mieszkanie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz L.S.-S. i W.S. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 19 stycznia 2007 r. W.S. zgłosił Staroście Powiatu Ś. zamiar zmiany sposobu użytkowania budynku przychodni lekarskiej na budynek mieszkalny. Inwestycja przewidziana była do realizacji w obiekcie położonym w J.Ś. przy ul. [...], na nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 105, AM-3, obręb 0001 J.Ś.. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) organ pierwszej instancji nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, w terminie do dnia 19 lutego 2007 r., poprzez przedłożenie: oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uzupełnionego w punkcie dotyczącym jednostki ewidencyjnej i o dokumenty potwierdzające prawo do władania nieruchomością; opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na sąsiedniej nieruchomości z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza dokonać zmiany sposobu użytkowania; zwięzłego opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym, jego wielkościami i rozkładem obciążeń; zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy J.Ś. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia; dokumentu określającego rodzaj, zakres i sposób wykonania planowanej zmiany sposobu użytkowania; opisu technicznego uzupełnionego o dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W dniu 19 lutego 2007 r. W.S. złożył: ekspertyzę techniczną budynku; oświadczenie L.S.-S. - współużytkownika wieczystego nieruchomości - o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane: zgodę L.S.-S. na zmianę sposobu użytkowania budynku na cele mieszkalne oraz inwentaryzację obiektu. Decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw wobec ww. zgłoszenia. Na uzasadnienie podano, że inwestor zobowiązany został do usunięcia nieprawidłowości zgłoszenia, przez uzupełnienie dokumentów załączonych do wniosku oraz przez usunięcie braków w już przedłożonych dokumentach. W ocenie organu inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił jednak dokumentów wymienionych w postanowieniu, zatem zgodnie z art. 71 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, należało wnieść sprzeciw. W uzasadnieniu decyzji zauważono ponadto, że załączone dokumenty wskazują, iż przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania została już dokonana. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli W.S. i L.S.-S. zarzucając jej braki o charakterze formalnym i merytorycznym. W ocenie odwołujących decyzja jest też bezskuteczna, ponieważ wydana została po 30-dniowym terminie, o którym mowa w art. 71 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Podniesiono, że najprawdopodobniej jest antydatowana, gdyż na kopercie w której została przysłana, widnieje pieczęć nadawacza UP - 27 lutego 2007r. Nie wskazano w niej również żadnej z przyczyn sprzeciwu określonej w art. 71 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. Ponadto zdaniem stron wszystkie dokumenty konieczne do rozpoznania zgłoszenia zostały doręczone, zgodnie z żądaniem organu pierwszej instancji. W dniu 27 kwietnia 2007 r. W.S. w piśmie skierowanym do Starosty Powiatu Ś. zawarł "wniosek o wycofanie odwołania od decyzji nr [...]". Pismo to przekazane zostało do organu odwoławczego, do którego wpłynęło w dniu 22 maja 2007 r. Wobec powyższego Wojewoda zwrócił się do L.S.-S. o oświadczenie, czy podtrzymuje ona swoje odwołanie, na co uzyskał odpowiedź twierdzącą. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Wojewoda D. po rozpatrzeniu odwołania L.S.-S. i W.S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawiono dotychczasowy stan faktyczny sprawy. Analizując zgłoszenie W.S. organ stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub skład obciążeń. Dodał również, że przepis art. 71 pkt 2 cytowanej ustawy, między innymi, określa wymagania jakie musi spełniać inwestor, który zamierza dokonać zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dotyczy to sytuacji, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę na ogólnych warunkach, a jedynie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Zauważono też, że po myśli art. 71 ust. 3 w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie, brakujących dokumentów a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Porównując znajdujące się w aktach dokumenty przedłożone przez inwestora przy zgłoszeniu i jako jego uzupełnienie, z dokumentami wymienionymi w postanowieniu z dnia [...] Wojewoda stwierdził, że wnioskodawca nie spełnił obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o wskazane przez organ dokumenty. Zdaniem organu odwoławczego inwestor nie dołączył: zwięzłego opisu technicznego określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami, rozkładem obciążeń i określeniem rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania oraz opisu technicznego o dotychczasowym i zamierzonym sposobie użytkowania przedmiotowego obiektu. Podobnie jak Starosta Powiatu Ś., również Wojewoda zauważył, że zgłoszony zamiar sposobu użytkowania został już wykonany. W posiadanej dokumentacji znajduje się bowiem inwentaryzacja obiektu, ukazująca stan faktyczny na dzień 15 lutego 2007 r. która jest inwentaryzacją budynku mieszkalnego. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem L.S.-S. oraz W.S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podnosząc, że organ II instancji nie ustosunkował się do głównego argumentu odwołania tj. przekroczenia terminu na wniesienie sprzeciwu wyznaczonego w art. 71 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem skarżących zaistniałe przekroczenie czyni sprzeciw nieskutecznym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych ograniczone zostały wyłącznie do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia jedynie prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez Sąd nie może zatem opierać się na innych kryteriach, takich jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Natomiast Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze. Decyzja administracyjna lub postanowienie są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i prawa procesowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 przywołanej wyżej ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy). Przywołane przepisy wskazują, że w pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w toku postępowania administracyjnego przepisów proceduralnych. Przestrzeganie zasad zawartych w tych przepisach rzutuje bowiem na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy, a tylko należycie ustalony stan faktyczny pozwala ocenić zasadność zastosowania w sprawie konkretnych norm prawa materialnego. Dodatkowo wyjaśnić należy, że konieczne ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc takich, które mają wpływ na sposób (kierunek rozstrzygnięcia) załatwienia sprawy. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, stwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż podjęto ją z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań dotyczących zaskarżonej decyzji Wojewody D. podkreślić należy, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Może być ono uruchomione jedynie w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania. Odwołanie stanowi zatem jedyny a zarazem konieczny "impuls" dla wszczęcia postępowania odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie podstawą do podjęcia czynności procesowych postępowania odwoławczego był fakt wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej przez dwa podmioty. Odwołanie wniósł bowiem inwestor W.S. oraz L.S.-S. - jak wynika z akt współużytkownik wieczysty nieruchomości gruntowej i współwłaściciel budynku, którego dotyczyło zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania. Wniesienie takiego podania nakładało na Wojewodę obowiązek podjęcia odpowiednich czynności procesowych w postępowaniu odwoławczym. Dla sprawy istotny jednak jest fakt, że przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, W.S. złożył oświadczenie o wycofaniu odwołania. Pismo zawierające owo stwierdzenie podpisane zostało wyłącznie przez inwestora i z jego treści nie wynikało, aby w tym zakresie działał również w imieniu drugiej odwołującej się strony. Fakt ten potwierdzało oświadczenie L.S.-S. o podtrzymaniu odwołania. W takich okolicznościach organ odwoławczy zobowiązany był poddać ocenie oświadczenie inwestora o cofnięciu odwołania i ustalić konsekwencje jakie wywoływało ono dla dalszego toku postępowania. Jak wcześniej zaznaczono, czynność procesowa wniesienia odwołania oparta jest na zasadzie rozporządzalności. Decyzja co do jej dokonania zależy od woli strony. Możliwość kontroli decyzji w trybie odwoławczym jest uprawnieniem strony, więc strona może z tego uprawnienia również zrezygnować i nie składać odwołania. Decyzja strony w tym zakresie nie jest poddana żadnym ograniczeniom. Nieci inaczej przedstawia się jednak sytuacja, gdy odwołanie zostało już wniesione, przez co uruchomiło tryb postępowania odwoławczego, a strona chciałaby je cofnąć. W art. 137 k.p.a. ustawodawca przyznał bowiem stronie prawo do cofnięcia odwołania jeżeli czynności tej dokona przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Uprawnienie to, nie jest jednak w pełni oparte na zasadzie rozporządzalności. Ustawodawca ograniczył bowiem dyspozycyjność strony w prawie do cofnięcia odwołania, poddając ją kontroli organu prowadzącego postępowanie - czy wprost stanowi art. 137 k.p.a. W razie oceny, że czynność ta prowadziłaby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, nie wywołuje ona skutku a organ odwoławczy jej nie uwzględnia. Przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego formy procesowe działania organu wskazują, że o odmowie uwzględnienia cofnięcia odwołania organ odwoławczy orzeka w formie niezaskarżalnego postanowienia, które może być kwestionowane wraz ze skargą na decyzję odwoławczą. Natomiast w przypadku, jeżeli organ nie dopatrzy się negatywnych przesłanek cofnięcia odwołania, czynność ta jest w pełni skuteczna i powoduje utratę kompetencji do dalszego procedowania i merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie odwoławcze prowadzone w związku z cofniętym odwołaniem staje się bezprzedmiotowe, a jedyną właściwą formą jego zakończenia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wskazują, że na etapie postępowania odwoławczego zaistniała sytuacja, w której jedna ze stron postępowania cofnęła wniesione przez siebie odwołanie. W świetle przedstawionych wyżej rozważań, organ zobowiązany był - w oparciu o art.137 k.p.a. - skontrolować dopuszczalność takiej czynności. Wynik tej kontroli powinien znaleźć odzwierciedlenie w odpowiedniej czynności procesowej: postanowienia o odmowie uwzględniania cofnięcia odwołania bądź - w przypadku, gdy organ nie dopatrzył się przesłanek negatywnych z art. 137 k.p.a. - decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze wszczęte na skutek odwołania tej strony postępowania. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy nie wynika aby Wojewoda w przedstawiony wyżej sposób dokonał oceny zaistniałej sytuacji. W aktach sprawy brak jest postanowienia o odmowie uwzględnienia czynności cofnięcia odwołania przez W.S., co pozwala na przyjęcie, że organ nie dopatrzył się negatywnych przesłanek z art. 137 k.p.a. O powyższym świadczy również rozstrzygnięcie organu odwoławczego zawarte w wydanej przez niego decyzji. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda nie dopatrzył się bowiem naruszenia prawa. W takiej sytuacji postępowanie odwoławcze wszczęte żądaniem W.S. wymagało zakończenia w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Tymczasem treść zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje, że Wojewoda zakończył je przez podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie praw i obowiązków. Dla rozpoznawanej sprawy istotne jest więc to, decyzja Wojewody podjęta została w wyniku rozpatrzenia odwołania nie tylko L.S.-S. ale również W.S., pomimo faktu, że ten ostatni skutecznie cofnął odwołanie. Zauważyć należy, że brak jakiegokolwiek dowodu utrwalonego w formie pisemnej, świadczącego o tym, że W.S. zmienił oświadczenie o cofnięciu odwołania i domaga się merytorycznego rozpoznania sprawy. Dowodu takiego nie stanowiło pismo L.S.-S. z dnia 8 czerwca 2007 r., gdyż w nim żądając merytorycznego rozpoznania odwołania, działała ona jedynie we własnym imieniu, o czy świadczy brak pełnomocnictwa udzielonego jej przez drugą stronę postępowania. Wobec przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych stwierdzić więc wypada, że organ odwoławczy nie był uprawniony do podjęcia decyzji merytorycznie rozpoznającej sprawę, w wyniku odwołania pochodzącego również od W.S.. Skoro cofnął on odwołanie - a organ nie dopatrzył się podstaw do zakwestionowania skuteczności tej czynności - Wojewoda winien podjąć decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem inwestora (w tym zakresie). Jedynie bowiem odwołanie pochodzące od L.S.-S. - która jako współużytkownik wieczysty gruntu i współwłaściciel budynku, słusznie uznana została przez organ odwoławczy za stronę postępowania - mogło spowodować merytoryczne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu odwoławczym. Tym samym w decyzji wydanej w wyniku tego postępowania jako stronę odwołującą się należało wskazać /i do niej też powinna być decyzja ta kierowana/ jedynie L.S.-S.. Podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego w wyniku cofniętego przez inwestora odwołania prowadziło do naruszenia przepisów procesowych, przede wszystkim zawartych w art. 137 i art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt cofnięcia odwołania spowodował, że Wojewoda w pierwszym rzędzie zobowiązany był do oceny tej czynności procesowej. W przypadku stwierdzenia jej dopuszczalności winien był zakończyć postępowanie odwoławczego wszczęte wnioskiem inwestora w sposób zgodny z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wówczas w obrocie prawnym powinny znaleźć się dwie decyzje odwoławcze, jedna kończąca postępowanie wszczęte odwołaniem W.S., druga - L.S.-S.. Natomiast gdyby nie uznał skuteczności czynności procesowej cofnięcia odwołania, zobowiązany był do wyrażenia tego w formie postanowienia, które należało doręczyć inwestorowi. Konsekwencją takiego działania byłaby zaś decyzja merytorycznie rozstrzygająca sprawę w wyniku odwołania obu stron postępowania. Niezależnie od przedstawionych wyżej uchybień Sąd uznał za konieczne zwrócenie uwagi również i na inne naruszenia prawa jakie popełnione zostały przez organ odwoławczy. Wojewoda utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w żaden sposób nie odniósł się do faktu, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie brała udziału, jako strona postępowania, L.S.-S.. Jak wskazują akta sprawy decyzję pierwszoinstancyjną doręczono jej dopiero po złożeniu przez nią odwołania, a więc w czasie, gdy toczyło się już postępowanie odwoławcze. W tej sytuacji - mając również na względzie specyfikę postępowania prowadzonego na podstawie art. 71 ustawy Prawo budowlane - Wojewoda winien rozważyć, czy naruszenie uprawnień strony, jakich dopuścił się organ pierwszej instancji mogło być usunięte w postępowaniu odwoławczym, czy też uchybienie to miało taki charakter, że ze względu na zasadę dwuinstancyjności mogło uniemożliwić mu merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zarówno akta sprawy, jak i treść decyzji wskazują, że kwestia ta nie była w ogóle poddana ocenie organu. Istotne zastrzeżenia musi też budzić uzasadnienie przedmiotowej decyzji. W myśl art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne i prawne postrzegane jest jako integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji ma zaś podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny mocą tej zasady zobowiązany jest do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest więc uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W świetle art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego obowiązku winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym - w tym zakresie - orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładem takiego sposobu rozstrzygania może być wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635, w którym to stwierdzono, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedstawiony wyżej obowiązek szczególnego znaczenia nabiera w postępowaniu odwoławczym, bowiem zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, rozwiniętą w art. 138 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. W wyroku z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 21/98, LEX nr 34147 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że na organie odwoławczym, ciąży również obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Natomiast w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234, NSA skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego o podstawowym znaczeniu jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Poddana kontroli Sądu decyzja Wojewody D. wymogów tych nie spełnia. Organ w ogóle nie ustosunkował się bowiem do zarzutów odwołania, w szczególności dotyczących wniesienia sprzeciwu po terminie określonym w art. 71 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane oraz antydatowania decyzji. Nie ustosunkował się również do twierdzeń strony, że wszystkie dokumenty wymagane postanowieniem z dnia 6 lutego 2007 r. zostały uzupełnione. Okoliczność ta wymagała zaś dokładnego rozważenia i uzasadnienia nie tylko z tego względu, że ustalenia organu pierwszej instancji poczynione w tym zakresie kwestionowano w odwołaniu, ale również z tego względu, że stanowiła ona podstawę dla wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdzając, że inwestor nie uzupełnił zgłoszenia poprzez dołączenie wymienionych przez ten organ w decyzji dokumentów w tym między innymi opisu technicznego uzupełnionego o informację o dotychczasowym i zamierzonym sposobie użytkowania przedmiotowego obiektu, nie wyjaśnił, z jakich względów nie uznał znajdującego się w aktach sprawy dokumentu załączonego przez inwestora do zgłoszenia, a określonego jako: "zwięzły opis techniczny - określa rodzaj i charakterystykę obiektu, konstrukcję oraz dane techniczno-użytkowe". Zważyć należy, że przepisy ustawy - Prawo budowlane nie wymagają aby przedmiotowy opis wykonany był przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Może go zatem sporządzić inwestor - który nie musi dysponować odpowiednią wiedzą techniczną. W takiej sytuacji, jeżeli organ nie uznaje sporządzonego przez niego dokumentu, konieczne jest precyzyjne i jasne wyjaśnienie takiego stanowiska, tym bardziej, że w konsekwencji prowadzi ono do wniesienia sprzeciwu blokującego realizację inwestycji. Samo lakoniczne stwierdzenie, że strona nie dołączyła wymaganego dokumentu, nie może być zatem uznane za ustosunkowanie się zarzutów zawartych w odwołaniu. Sąd zauważa również, że obowiązkiem organu odwoławczego była ocena, czy wszystkie dokumenty wymienione w postanowieniu z dnia 6 lutego 2007 r., w świetle art. 71 ustawy - Prawo budowane istotnie były konieczne dla rozpatrzenia zgłoszonego zamierzenia. Postanowienie, o którym mowa w art. 71 ust. 2, jest bowiem niezaskarżalne - co oznacza, że poddawane jest ono ocenie wraz z decyzją kończącą postępowanie. Zdaniem Sądu, niezrozumiałe jest żądanie od strony uzupełnienia opisu technicznego o dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, skoro z treści art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane wynika, że dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części powinien być określony w samym zgłoszeniu, a nie w załączanym do niego dokumencie, takim jak opis techniczny (art. 71 ust. 2 pkt 2). Trzeba również odnieść się do samej treści uzasadnienia, która na skutek niezrozumiałego powtórzenia na stronie 4 (w części, w której organ dokonuje analizy prawnej) całego fragmentu tekstu umieszczonego wcześniej na stronie 2, a zawierającego opis stanu faktycznego sprawy powoduje, że uzasadnienie decyzji w takim brzmieniu jest niespójne, niejasne i pozbawione sensu. Rola, jaką ustawodawca przewidział dla uzasadnienia powoduje, że organ administracji zobowiązany jest do zachowania szczególnej dbałości i staranności przy jego sporządzaniu. Wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji z takimi błędami, jak w niniejszej sprawie - nawet jeżeli powstały w wyniku tzw. "przeklejenia tekstu" przy jego komputerowej obróbce - powoduje, że muszą być one usunięte przy pomocy środków prawnych jakie w tym zakresie przewiduje Kodeks postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne są zatem - jak w niniejszej sprawie - wszelkie przekreślenia fragmentów tekstu decyzji. Sąd zwraca przy tym uwagę, że orzeka na podstawie akt sprawy przekazanych mu wraz z odpowiedzią na skargę przez organ administracji. Lektura akt przekazanych w niniejszej sprawie wskazuje zaś, że przedstawionymi wyżej uchybieniami dotknięte są egzemplarze decyzji odwoławczej zarówno znajdujące się w aktach Wojewody jak też w aktach organu I instancji. Godzi się wreszcie podnieść, że Wojewoda, przyjmując za organem pierwszej instancji sformułowaną przez ten organ tezę, że zgłoszony zamiar zmiany sposobu użytkowania został już wykonany, nie rozważył konsekwencji procesowych takiego stanowiska ze względu na brzmienie art. 71 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten stanowi bowiem, że w przypadku dokonania zgłoszenia, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zgłoszenie nie wywołuje skutków prawnych. W myśl przywołanego przepisu, zgłoszenie dokonane na określonych w nim warunkach, powinno być traktowane jako zgłoszenie samowolnego dokonania zmian sposobu użytkowania. Nie jest więc wówczas możliwe przeprowadzenie postępowania na podstawie art. 71 ust. 1 -6 omawianej ustawy. Podobnie traktować należy sytuację, w której zmiana sposobu użytkowania dokonana została przed upływem terminu zarezerwowanego dla organu na zbadanie i dokonanie oceny zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania. Jeżeli więc, jak twierdzi Wojewoda, sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, powinien on rozważyć, czy nadal istnieją przesłanki do jej zakończenia poprzez orzeczenie co do istoty sprawy. Niezależnie od tego Sąd stwierdza, że wyrażone w tej kwestii stanowisko Wojewody, a wcześniej organu pierwszej instancji, nie znajduje dostatecznego wsparcia w materiale dowodowym. Przyjęcie, że przed wydaniem decyzji doszło do zmiany sposobu użytkowania, powinno bowiem być poparte przekonującymi dowodami, których jednak w aktach sprawy brak (np. wizja lokalna lub inne). Nie można bowiem w tak istotnej kwestii poprzestać jedynie na takim dokumencie jak inwentaryzacja obiektu, skoro dokument ten sporządzony został przez inwestora - który może nie posiadać odpowiedniej wiedzy technicznej, a ponadto dotyczy - jak w nim wyraźnie zaznaczono, zmiany sposobu użytkowania obiektu. Nie jest zatem wiadome, na czym w istocie organ oparł arbitralne twierdzenie, że sporządzony przez stronę dokument potwierdza, iż w dniu 15 lutego 2007 r. przedmiotowy budynek był już użytkowany jako budynek mieszkalny. Przedstawione wyżej uchybienia prowadzą do wniosku, że oprócz wskazanych na wstępnie uzasadnienia naruszeń, organ odwoławczy uchybił również obowiązkowi ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Z podanych wcześniej względów naruszył 107 § 3 k.p.a., oraz art. 11 k.p.a. formułujący zasadę przekonywania. Dodać należy, że pominięcie w decyzji organu II instancji zarzutów odwołania nie pozwala na przeprowadzenie pełnej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia przez Sąd, którego rolą nie jest ustosunkowanie się - zamiast organu - do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu. Sąd może bowiem jedynie skontrolować legalność podjętego rozstrzygnięcia nie może, zaś zastępować organu w rozstrzyganiu sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda zastosuje się do uwag zawartych w niniejszym wyroku i wyeliminuje wskazane w nim uchybienia. Dopiero po ich usunięciu - w zależności od ustalonego stanu faktycznego sprawy - możliwe będzie podjęcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 przywołanego aktu.