I OSK 1887/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1470/07 o odrzuceniu skargi A. S. na pismo Ministra Finansów z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska postanawia oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1470/07 odrzucił skargę A. S. na pismo Ministra Finansów z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska. Postanowienie wydano w następujących okolicznościach sprawy. A. S. w piśmie z dnia [...] skierowanym do Ministra Finansów złożył rezygnację z pełnienia funkcji Wiceprezesa Zarządu Banku Gospodarstwa Krajowego, natomiast w piśmie z dnia [...] skierowanym do Przewodniczącego Rady Nadzorczej BGK oświadczył o rezygnacji z pełnienia w/w funkcji. Rada Nadzorcza BGK, działając na podstawie § 11 ust. 1 pkt 5 Statutu Banku Gospodarstwa Krajowego w dniu [...] podjęła uchwałę o skierowaniu do Ministra Finansów wniosku o odwołanie A. S. z zajmowanej funkcji. Minister Finansów w piśmie z dnia [...], znak [...], odwołał A. S. z zajmowanego stanowiska, wskazując jako podstawę odwołania art. 11 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. Nr 65, poz. 594 ze zm.). W odpowiedzi na wniosek A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów pismem z dnia [...], znak [...], wyjaśnił, że pismo odwołujące go ze stanowiska nie miało charakteru decyzji administracyjnej, a kwestie pracownicze związane z odwołaniem z zajmowanego stanowiska należą do sądu pracy. A. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe pismo i wskazując, iż w jego ocenie jest ono decyzją administracyjną, jak również poprzedzające je pismo Ministra Finansów z dnia [...], wniósł o stwierdzenie nieważności tych decyzji. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 października 2007 r., na podstawie art. 58 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) odrzucił skargę A. S. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że powoływanie i odwoływanie członków zarządu Banku Gospodarstwa Krajowego regulują przepisy ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. Nr 65, poz. 594 z późn. zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 5 tej ustawy, wiceprezesa - pierwszego zastępcę prezesa powołuje Rada Nadzorcza, na wniosek ministra właściwego do spraw instytucji finansowych, a wiceprezesów i pozostałych członków Zarządu powołuje Rada Nadzorcza, na wniosek prezesa Zarządu. W przypadkach określonych w art. 11 ust. 3 ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego, minister właściwy do spraw instytucji finansowych, na wniosek Rady Nadzorczej BGK, może odwołać członka Zarządu przed upływem kadencji. Zdaniem Sądu I instancji, przepisy ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego nie zawierają norm wskazujących na zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przy podejmowaniu przez Ministra Finansów czynności o której mowa w art. 11 ust. 3. Odwołanie Wiceprezesa zarządu BGK nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej opartego o normy materialnego prawa administracyjnego. Między organem odwołującym a Wiceprezesem zarządu BGK nie istnieje stosunek administracyjnoprawny wynikający z norm materialnego prawa administracyjnego, z którego to stosunku można wywodzić, w określonych warunkach zaistnienie sprawy administracyjnej. Uprawnienie do sprawowania funkcji Wiceprezesa zarządu BGK jest rezultatem powołania przez właściwy organ Banku, które to powołanie regulują przepisy ustrojowe zawarte w ustawie o Banku Gospodarstwa Krajowego. W tej sytuacji wniosek do Ministra Finansów o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może być utożsamiany ze środkiem przewidzianym w art. 127 § 3 kpa, gdyż tryb ten uruchamiany jest tylko wówczas, gdy są spełnione przesłanki z art. 1 kpa do wszczęcia postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego pisma stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia [...] nie można uznać za decyzję administracyjną, bądź inny akt lub czynność podlegające kontroli sądu administracyjnego. Również przepisy ustaw szczególnych nie przewidują kontroli przez sąd administracyjny sposobu odwołania Wiceprezesa zarządu BGK. Czynność odwołania należy rozpatrywać pod kątem skutków jakie wywołuje ono w sferze stosunku pracy łączącego skarżącego z pracodawcą Bankiem Gospodarstwa Krajowego. W tym zaś przedmiocie właściwym do rozstrzygania sporu jest sąd powszechny - sąd pracy. W dniu 9 listopada 2007 r. A. S. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł skargę kasacyjną od w/w postanowienia i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj.: 1) art. 1 i art. 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż sprawa ze skargi A. S. na decyzje Ministra Finansów z dnia [...] (wydaną w I instancji) i z dnia [...] (wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy) nie należy do właściwości sądów administracyjnych, albowiem nie jest sprawą sądowoadministracyjną. 2) art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż formy działania administracji publicznej polegające na wydaniu decyzji (pism) Ministra Finansów odpowiednio z dnia [...] (w I instancji) i z dnia [...] (w wyniku ponownego rozpoznania sprawy) nie należą do właściwości sądów administracyjnych albowiem nie są one decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 k.p.a. 3) art. 1 i art. 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż sprawa ze skargi A. S. na decyzje Ministra Finansów z dnia [...] (wydaną w I instancji) i z dnia [...] (wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy) nie należy do właściwości sądów administracyjnych, albowiem jest sprawą cywilnoprawną, co równocześnie stanowi naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 68 - 72 Kodeksu pracy, polegające na uznaniu, iż stosunek pracy Skarżącego z BGK nawiązał się na podstawie powołania w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, a decyzja Ministra Finansów z dnia [...] jest odwołaniem w rozumieniu art. 68 - 72 Kodeksu pracy. 4) art. 45 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez uznanie, iż sprawa ze skargi A. S. na decyzje Ministra Finansów z dnia [...] (wydaną w I. instancji) i z dnia [...] (wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy) nie należy do właściwości sądów administracyjnych, albowiem jest sprawą cywilnoprawną oraz błędne wskazanie Skarżącemu jako sądu właściwego do rozpoznania jego sprawy sądu pracy w sytuacji, gdy Skarżący nie może skutecznie dochodzić swoich roszczeń ani przed sądem pracy ani przed sądem cywilnym, a tym samym pozbawienie Skarżącego konstytucyjnego prawa do sądu; 5) art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na odrzuceniu skargi w sytuacji, gdy skarga powinna być merytorycznie rozpoznana, a w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, względnie nie stwierdzenie ich nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podczas gdy Minister Finansów wydał zaskarżone decyzje z rażącym naruszeniem prawa materialnego, w tym w szczególności art. 11 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego, kierując decyzje administracyjną do podmiotu nie pełniącego już funkcji publicznej w związku z wcześniejszym wygaśnięciem mandatu członka zarządu Banku Gospodarstwa Krajowego w drodze pisemnego zrzeczenia się mandatu. 6) art. 58 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na odrzuceniu skargi w sytuacji, gdy skarga powinna być merytorycznie rozpoznana, a w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonych decyzji w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, podczas gdy Minister Finansów wydał zaskarżone decyzje z naruszeniem prawa procesowego, mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym w szczególności naruszeniem art. 7, 77 k.p.a. poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie oraz art. 107 k.p.a. poprzez niespełnienie przez zaskarżone formy działania administracji publicznej polegające na wydaniu decyzji (pism) Ministra Finansów odpowiednio z dnia [...] (w I instancji) i z dnia [...] (w wyniku ponownego rozpoznania sprawy) elementów obligatoryjnych decyzji administracyjnej, w tym zwłaszcza brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także pouczenia o środkach odwoławczych. Wskazując na powyższe naruszenia prawa skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżących uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do oceny zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy odwołanie przez Ministra Finansów A. S. ze stanowiska w Zarządzie Banku Gospodarstwa Krajowego ma charakter decyzji administracyjnej, a tym samym, czy podlega kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzygania sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Natomiast w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyznaczono zakres przedmiotowy postępowania sądowadministracyjnego, który umieszczony został w postanowieniach art. 3-5 cytowanej wyżej ustawy. Przepis art. 5 wskazanej ustawy wylicza sprawy, których możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego jest wyłączona, natomiast art. 3 i 4 tej ustawy wskazuje pełny zakres spraw, które poddane mogą być kontroli sądu administracyjnego. Z dyspozycji art. 3 § 2 ustawy procesowej wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4). W świetle powyższego, odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 wskazanej normy prawa procesowego stwierdzić należy, że w judykaturze przyjęto pogląd, że decyzja administracyjna jest to władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, oparte na przepisie powszechnie obowiązującym, o prawach lub obowiązkach indywidualnie wskazanego podmiotu, w konkretnie oznaczonej sprawie, o ile pomiędzy organem a adresatem tego rozstrzygnięcia nie występuje ani zależność organizacyjna, ani podległość służbowa. Przedmiotowa sprawa dotyczy członka Zarządu Banku Gospodarstwa Krajowego. Jest to bank państwowy, którego zadania, zakres działalności i organizację określa ustawa z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. Nr 65, poz. 59 ze zm.). Podkreślenia zatem wymaga, że gdy chodzi o ustawową regulację w zakresie sposobów wykonywania własności państwowej, w nauce prawa rozdziela się dwie podstawowe strefy: dominium i imperium. Ponieważ Bank Gospodarstwa Krajowego funkcjonuje w sposób zbliżony do banków komercyjnych, musi być wolny od władczej ingerencji organów administracyjnych. Biorąc jednak pod uwagę, że właścicielem Banku jest Skarb Państwa, Minister Finansów występuje tu jako reprezentant właściciela kapitału Banku, tj. Skarbu Państwa, nie zaś jako organ administracji, który posiada szereg uprawnień nadzorczych w zakresie działalności Banku. Stosownie do art. 11 ust. 3 ustawy o Banku Gospodarstwa Krajowego minister właściwy do spraw finansów, na wniosek Rady Nadzorczej, może odwołać członka Zarządu przed upływem kadencji w określonych tym przepisem przypadkach. Stwierdzić zatem należy, że pomiędzy członkami zarządu a Ministrem Finansów, jako przedstawicielem właściciela Banku, istnieje pewnego rodzaju zależność organizacyjna, a więc odwołanie skarżącego nastąpiło na zasadzie dominium, a nie na podstawie władztwa administracyjnego, co wyklucza dokonanie tej czynności w formie decyzji administracyjnej. Tożsame stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1779/07 (niepublikowane). Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak jest jakichkolwiek przesłanek by stanowisko Ministra Finansów zajęte w pismach z dnia [...] oraz z dnia [...] stanowiło decyzję administracyjną. Skoro zatem odwołanie skarżącego nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo odrzucił skargę A. S., na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako niepodlegającą kognicji sądów administracyjnych. Jednocześnie, wskazać należy, że w myśl art. 177 Konstytucji RP, za wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów, wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach sprawują sądy powszechne. Skoro przedmiotowa sprawa nie należy do kognicji sadownictwa administracyjnego, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga A. S. dotyczy sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, zgodnie z którym sprawą cywilną jest sprawa ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych. W sprawach cywilnych zaś art. 2 K.p.c. ustanawia domniemanie drogi sądowej przed sądami powszechnymi. Dlatego też nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 45 Konstytucji RP poprzez pozbawienie skarżącego prawa do sądu, w szczególności gdy weźmiemy po uwagę treść art. 199- k.p.c., który stanowi, iż sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. Ponadto, odnosząc się do przedstawionych we wstępnej części tego uzasadnienia uwag dotyczących elementów konstytucyjnych skargi kasacyjnej, podnieść należy, iż nie można również uwzględnić powołanego w pkt 5 i 6 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W podstawach skargi kasacyjnej należy bowiem precyzyjnie określić, jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone przez Sąd I instancji, poprzez wskazanie najmniejszej jednostki redakcyjnej przepisu, a zatem podanie nie tylko numeru artykułu (paragrafu), ale także stosownego jego ustępu (punktu, czy podpunktu). Wskazany przepis zawiera rozbudowaną konstrukcję wewnętrzną zaś w § 1 zamieszczono trzy punkty, a w pierwszym z nich trzy podpunkty. W niniejszej sprawie podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący nie sprecyzował który punkt, podpunkt, czy też literę tego przepisu miałby naruszyć Sąd I instancji. Powyższe uniemożliwia merytoryczną ocenę tak postawionego zarzutu, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej, ani w jakikolwiek sposób korygować za niego nawet oczywistych błędów popełnionych przy formułowaniu podstaw kasacyjnych. W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.