II OSK 557/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Anna Łuczaj del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 965/07 w sprawie ze skargi Gminy R. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie III i przekazuje w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone przez Gminę R. zarządzenie zastępcze z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżonym zarządzeniem zastępczym Wojewoda [...] stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy R. – H. K., z powodu prowadzenia przez niego działalności gospodarczej pod firmą Gospodarstwo [...] "[...]". Zdaniem Wojewody sprzedaż detaliczna płodów rolnych czyni rolnika przedsiębiorca w tym zakresie. Wprawdzie hodowla pszczół jest działalnością rolniczą, jednak zakres działalności prowadzonej przez Wójta wykracza poza zakres działalności dopuszczalnej w myśl art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r., Nr 216, poz. 1584). W ocenie organu powołane przez Radę Gminy, która odmówiła uchwałą z dnia [...], nr [...] stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta, okoliczności, że sprzedaż czy transport nie zmieniają charakteru działalności podstawowej jaką jest działalność rolnicza – nie pozwalają na przyjęcie, że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży detalicznej żywności i produktów spożywczych oraz pozostałych towarów, może stanowić element składowy działalności wytwórczej w rolnictwie dopuszczalnej stosownie do art. 4 pkt 6 zd. 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Zarządzenie zastępcze zostało zaskarżone do sądu administracyjnego przez Gminę R. skargą z dnia [...], w której zarzucono naruszenie art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności..., przez przyjęcie, iż Wójt Gminy R. prowadzi działalność gospodarczą, przekraczającą zakres działalności wytwórczej w rolnictwie, art. 2 pkt 1, 2, 3, art. 5, art. 6 i 7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r., Nr 64, poz. 592 z późn. zm.) przez przyjęcie, iż działalność Wójta Gminy R. przekracza ramy prowadzenia gospodarstwa, norm technicznych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz. U. z 2004 r., Nr 33, poz. 289 z późn. zm.) przez przyjęcie, iż ujawnienie działalności pomocniczej we wpisie do ewidencji przesądza o działalności głównej, art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 19990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez wydanie zarządzenia zastępczego w sytuacji, gdy uchwała Rady Gminy o nie stwierdzaniu wygaśnięcia mandatu Wójta została podjęta zgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylając zarządzenie zastępcze wskazał, iż sam fakt wpisania osoby do ewidencji działalności gospodarczej nie może być traktowany jako gwarancja prowadzenia zarejestrowanej działalności gospodarczej przez tę osobę w zakresie wskazanym w ewidencji. Dlatego istotne był o ustalenie, czy Wójt wykonuje działalność, o której mowa we wpisie do ewidencji gospodarczej. Niewątpliwie działalność gospodarcza polegająca na handlu wszelkimi artykułami, pochodzącymi spoza gospodarstwa rolnego, nie mieści się w wyłączeniu przewidzianym w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności...Wójt w ramach swojego gospodarstwa [...] prowadził sprzedaż produktów [...], co jako działalność pomocnicza, jest również działalnością rolniczą, tak jak główna działalność Wójta. Sprzedaż własnych płodów rolnych jest bowiem związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, jak jedna z form aktywności rolnika. Organ nadzoru nie kwestionował zaś, że Wójt sprzedawał wyłącznie produkty [...]. Taka działalność mieści się zaś w ramach działalności rolniczej, jest z nią nierozerwalnie związana i nie przesądza o byciu przedsiębiorcą, nie zmienia tego fakt, iż Wójt opłaca podatek dochodowy od osób fizycznych – przychody z działów specjalnych produkcji rolnej, a do takiego działu należy prowadzenie [...], stosownie do art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 14, poz. 176 ze zm.) podlegają bowiem przepisom tej ustawy. Zakaz przewidziany w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności ..., jest wyjątkiem od zasady wolności działalności gospodarczej i nie może być interpretowany rozszerzająco. Skoro Wójt prowadzi działalność wytwórczą w rolnictwie, w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, to nie było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu, bowiem z samej treści wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie można wyprowadzać uprawnienia do wygaśnięcia mandatu. W takiej sytuacji Sąd uznał, że organ nadzoru wydała zarządzenie zastępcze z naruszeniem przepisów art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Wojewodę [...] zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 91 ust. 1 w zw. z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, iż zaskarżone przez Gminę R. zarządzenie zastępcze należy do kategorii aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegających kognicji sądów administracyjnych, naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta oraz art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W przypadku uznania powyższych zarzutów za nieuzasadnione, zarzucono wyrokowi w pkt III sentencji, naruszenie art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez zasądzenie od Wojewody na rzecz Gminy kwoty 540 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że do instytucji zarządzenia zastępczego należy stosować odpowiednio przepisy art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, a odpowiednie stosowanie nie oznacza stosowania bezpośredniego. W myśl art. 27 ust. 1ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, na uchwałę rady gminy o wygaśnięciu mandatu, wójtowi przysługuje odwołanie do sądu okręgowego. Zarządzenie zastępcze uchwałę taką zastępuje i powinno być kwestionowane przed sądem powszechnym, zatem skarga powinna być odrzucona. W zakresie naruszeń prawa materialnego, w skardze kasacyjnej, powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 1999 r. (K 30/98) wywodzono, że nie można zgodzić się, iż sprzedaż wytworzonych produktów pszczelich na zasadach ogólnych, w drodze współzawodnictwa z innymi podmiotami funkcjonującymi na rynku mieści się w granicach dopuszczalnej działalności rolniczej, tym samym w świetle art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta mandat wójta wygasł na skutek naruszenia zakazu łączenia funkcji wójta z wykonywaniem funkcji lub prowadzenia działalności gospodarczej, a nie podjęcie stosownej uchwały, obligowało Wojewodę do wydania zarządzenia zastępczego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazano, iż zarządzeniem sędziego z dnia 15 października 2007 r. zwrócono stronie skarżącej nienależnie uiszczony wpis od skargi, zatem nałożenie obowiązku zwrotu kosztów w określonej w pkt III wyroku kwocie wydaje się być błędne. W złożonym na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 3 lipca 2008 r. piśmie Gmina R. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej, poza jednym dotyczącym punktu III zaskarżonego wyroku, nie są uzasadnione . Zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) oraz art.91 ust.1 w zw. z art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r.,Nr 142,poz. 1591 ze zm.) przez przyjęcie że zarządzenie zastępcze stwierdzające wygaśnięcie mandatu wójta jest aktem nadzoru podlegającym kontroli sądu administracyjnego jest nie tylko nieuzasadniony w świetle powołanych przepisów ale także niezrozumiały w kontekście bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz wyroków TK. Brak jakichkolwiek podstaw do tego by kwestionować zarówno to, że zarządzenie zastępcze, uregulowane w przepisach rozdziału X u.s.g. "Nadzór nad działalnością gminną" w art. 98a jest aktem nadzoru nad samorządem terytorialnym jak i to, że kontrola legalności aktów nadzoru należy do kompetencji sądów administracyjnych w myśl art. 3 ust. 2 pkt 7 P.p.s.a. Okoliczność ,że w niektórych sprawach dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego czy wójta właściwy jest sąd powszechny nie ma znaczenia w sytuacji gdy przypadki te są enumeratywnie określone . Mimo zbieżności co do treści z uchwałą jaką w przedmiocie wygaśnięcia mandatu może podjąć rada, zarządzenie zastępcze , wydawane przez organ nadzoru i zaskarżane w trybie właściwym dla innych rozstrzygnięć nadzorczych pozostaje aktem nadzoru , którego kontrola należy do kognicji sądów administracyjnych. Potwierdza to wyrok TK z dnia 17 lipca 2007 r. ,sygn. P.19/04,Dz.U. Nr 138,poz.974. Na marginesie można jedynie dodać ,że powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej postanowienie Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] ,sygn. [...] zostało uchylone przez Sąd Apelacyjny w K. a zawarta w nim argumentacja o kognicji sądu powszechnego w zakresie kontroli zarządzeń zastępczych została zakwestionowana . W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 98a ust. 2 u.s.g. poprzez błędną wykładnię w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta i z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne również należy stwierdzić że jest nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie kwestionował tego, że osoby publiczne muszą się liczyć z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej. Wykazał natomiast, że prowadzenie działalności ubocznej, polegającej na sprzedaży wytworzonych w gospodarstwie rolnym Wójta produktów rolnych pochodzących z [...], nie stanowi działalności ,zakazanej przepisem art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu działalności gospodarczej osób pełniących funkcje publiczne bo ta działalność jest objęta wyjątkiem określonym w zdaniu drugim powołanego przepisu. Wójt prowadząc działalność wytwórczą w rolnictwie, w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego w rozumieniu ustawy z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U.Nr 64,poz.592) nie naruszył zakazów, których naruszenie daje podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Z deklaratoryjnej treści wpisu do ewidencji działalności gospodarczej , w ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym co do rodzaju i zakresu prowadzonej działalności , nie można wyprowadzać wniosków innych niż przyjęte przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 100 u.s.g. postępowanie w sprawach o których mowa w art. poprzedzających jest wolne od opłat sądowych. W tej sytuacji zasądzenie ,na podstawie art. 200 P.p.s.a., od Wojewody [...] w punkcie III zaskarżonego wyroku kosztów wszczętego przez Gminę R. postępowania sądowego, obejmujących wpis stały od którego Gmina była ustawowo zwolniona i koszty postępowania sądowego, naruszało powołane przepisy. Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 18 4 i 185 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.