I OSK 944/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Anna Lech NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M., działającej w imieniu małoletnich dzieci: A. M. i P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1900/07 w sprawie ze skargi B. M., działającej w imieniu małoletnich dzieci: A. M. i P. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1900/07 oddalił skargę B. M., działającej w imieniu i na rzecz małoletnich dzieci A. i P., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. M. z dnia [...] kwietnia 2007 r., działającej w imieniu małoletnich dzieci A. i P. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy jest możliwe, gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki: - wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że renta rodzinna jest świadczeniem pochodnym świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie świadczenia w drodze wyjątku przez wnioskodawcę. Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że ojciec dzieci na przestrzeni [...] lat życia udowodnił okres składkowy wynoszący 29 lat 4 miesiące i 2 dni, jednakże w okresie 10 lat przed datą zgonu w dniu [...] stycznia 2007 r. okres składkowy i nieskładkowy wynosił jedynie 1 rok 8 miesięcy i 11 dni, zamiast wymaganych przepisami ustawy 5 lat. Nie zostały również wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód do wykonywania zatrudnienia i nabycia uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ w wymienionym okresie ojciec dzieci nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy i nie istniały obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. M. wyjaśniała, że ojciec dzieci pracował dopóki mógł. Zmarł nagle, był również zarejestrowany jako bezrobotny, a ponadto pracował dorywczo. Wnioskodawczyni podkreślała swoją bardzo trudną sytuację materialną. Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ostatni udowodniony okres składkowy u zmarłego ojca dzieci przypada na grudzień 1999 r., a z akt sprawy nie wynika, aby po tej dacie nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że nie została orzeczona wobec niego całkowita niezdolność do pracy. Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że przez okres 7 lat do zgonu w dniu [...] stycznia 2007r., ubezpieczony nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, co spowodowało brak uprawnień do renty w trybie zwykłym. Fakt podejmowania natomiast zatrudnienia dorywczego, bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego, nie może stanowić szczególnej okoliczności w rozumieniu art. 83 ustawy. Organ brał pod uwagę trudne warunki materialne, stwierdził jednak, że nie stanowią one wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. B. M. wniosła skargę na decyzję Prezesa ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podkreślając w uzasadnieniu swoją bardzo trudną sytuację materialną i życiową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1900/07 oddalił skargę. Uzasadniając wyrok Sąd wskazał, że choć udowodniony okres zatrudnienia poparty opłacaniem składek wynosi 29 lat, to ubezpieczenie ojca dzieci ustało w grudniu 1999 r. i w dziesięcioleciu poprzedzającym zgon, zamiast wymaganych przez ustawę 5 lat, wykazano tylko 1 rok i 8 miesięcy okresów składkowych i nieskładkowych. Oznacza to, że przez ponad 7 lat przed zgonem nie wykonywał żadnej działalności połączonej z ubezpieczeniem, chociaż nie została orzeczona wobec niego całkowita niezdolność do pracy. Sąd wziął również pod uwagę fakt rejestracji ojca dzieci w charakterze bezrobotnego i sytuację na rynku pracy, niemniej jednak uznał, iż sama rejestracja nie może stanowić szczególnej okoliczności przemawiającej za przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Ponadto nie zostało wykazane, aby w okresie rejestracji jako bezrobotny przejawiał jakąkolwiek aktywność dla podjęcia zatrudnienia. Podejmowanie zaś pracy z pominięciem zgłoszenia do ubezpieczenia, nie może być uznane za okoliczność szczególną w sprawie. Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, który w sposób wnikliwy rozpatrzył sporną kwestię i uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, organ słusznie przyjął, że choć niepełnoletnie dzieci spełniają trzy z pierwszych warunków do przyznania świadczenia w drodze wyjątku po zmarłym ojcu, a mianowicie są pozostałymi po ubezpieczonym członkami rodziny i ze względu na wiek nie mogą podjąć pracy oraz nie posiadają niezbędnych środków utrzymania, to jednak nie został spełniony czwarty, konieczny warunek do przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku, a mianowicie przesłanka szczególnych okoliczności określona w art. 83 cyt. ustawy. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie, winny to być okoliczności od ubezpieczonego niezależne i niezawinione. Przy ustalaniu prawa do świadczenia na tej podstawie, organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia winno wynikać ze szczególnych okoliczności niezależnych od ubezpieczonego i niemożliwych do pokonania. W ocenie Sądu, brak jest usprawiedliwienia dla przerwy w ubezpieczeniu skarżącego. Podstawą do przyznania tego świadczenia nie może być również sama trudna sytuacja materialna osoby wnoszącej o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Wnioskowane świadczenie nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1900/07 B. M. działająca w imieniu i na rzecz małoletnich dzieci A. i P., reprezentowana przez adwokata ustanowionego z urzędu, wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę przepisów postępowania: art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako: "P.p.s.a", w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegającą na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi pomimo, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przeprowadził postępowanie z naruszeniem powołanych przepisów kpa, bowiem nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności tego, czy pozostawanie przez J. M. przez 7 lat bez zatrudnienia było przez niego zawinione, czy wynikało z faktu, że pomimo zarejestrowania w Powiatowym Urzędzie Pracy w Pułtusku nie otrzymywał żadnych propozycji pracy, a także czy przyczyną powodującą brak tych propozycji był wiek i stan zdrowia J. M., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika skarżących niezapłaconych kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając podniesione zarzuty pełnomocnik skarżącej wskazał, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż skarżący w pismach informowali Prezesa ZUS, iż J. M. był przez 7 lat zarejestrowany w PUP w P. jako bezrobotny i że nie otrzymywał stamtąd żadnej propozycji pracy. Uszło uwadze Sądu, że organ rentowy nie podjął żadnych kroków mających na celu ustalenie w urzędzie pracy, jakie były przyczyny braku propozycji pracy dla J. M., a w szczególności czy przyczyną był jego zaawansowany wiek i czy w okresie wspomnianych 7 lat był chociaż jeden przypadek przedstawienia mu propozycji pracy i przyjęcia tej propozycji, a także przyczyn ewentualnego rozwiązania z nim umowy o pracę. Wyjaśnienie powyższych okoliczności mogło doprowadzić Prezesa ZUS do wniosku, że fakt rejestracji J. M. w PUP w P. i systematyczne zgłaszanie się po informację o ewentualnych ofertach pracy oznaczał, że aktywnie poszukiwał on pracy. Nie bez znaczenia był również zaawansowany wiek J. M. powodujący, że jego konkurencyjność na rynku pracy w porównaniu z młodymi i zdrowymi ludźmi była oczywiście zdecydowanie mniejsza. Okoliczności te mogły wskazywać na to, że istniały obiektywne przyczyny, niezależnie od postępowania J. M., które uniemożliwiały mu podjęcie zatrudnienia, a tym samym uzyskania świadczenia emerytalnego lub rentowego w trybie ustawowym. Argumenty powyższe przemawiają za tym, iż błędnie Sąd I instancji przyjął, że Prezes ZUS wyczerpująco zebrał materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jako naruszone wskazano przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia powołanych przepisów kpa, jakie miało miejsce w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Powyższy zarzut należało uznać za nietrafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie należycie bowiem wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Wywody Sądu, poparte faktami ustalonymi zarówno przez organy administracji, jak i powoływanymi przez stronę skarżącą, w sposób przekonujący wskazują na wszechstronną ocenę zgromadzonych materiałów dokonaną przed wydaniem zaskarżonego orzeczenia. Punktem wyjścia dla poczynionych rozważań w niniejszej sprawie jest treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten przewiduje możliwość przyznania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych świadczenia w drodze wyjątku tym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty lub emerytury, a nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. W zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, że brak jest w sprawie takich szczególnych okoliczności, uzasadniających wyjątkowe rozstrzygnięcie w przedmiocie świadczenia z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zaznaczyć wypada, że ustawa nie definiuje, co należy rozumieć przez "szczególne okoliczności", które mogą usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. W orzecznictwie natomiast przyjmuje się, że powinny to być okoliczności od strony niezależne i niezawinione. Ocena zaś, czy zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek należy do organu, który w każdym przypadku okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie. Nie może też budzić wątpliwości, że skoro przedmiotowe świadczenie ma charakter wyjątkowy, to istnienie szczególnych okoliczności, o których mowa, winno być wykazane przez stronę postępowania, przede wszystkim przez przedstawienie stosownych dowodów, bądź wskazanie organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne, gdzie stosownych dowodów należy poszukiwać. Co prawda zasadą jest, że w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, ale nie można oczekiwać od organu, zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, że będzie sam poszukiwał materiału dowodowego dla wykazania zasadności żądań strony. Z tych powodów niezasadnie skarga kasacyjna zarzuca, że organ rentowy nie podjął żadnych kroków mających na celu ustalenie w urzędzie pracy, jakie były przyczyny braku propozycji pracy dla J. M. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i na etapie postępowania sądowego nie przytoczyła takich okoliczności, które mogłyby świadczyć o istnieniu obiektywnych przyczyn uniemożliwiających podjęcie przez ojca dzieci zatrudnienia w ciągu ostatnich 7 lat poprzedzających zgon. Powołała się wyłącznie na trudną sytuację materialną i życiową, fakt zarejestrowania się ojca dzieci w urzędzie pracy i okoliczność podejmowania przez niego pracy dorywczej. Okoliczności te trafnie przez Sąd I instancji, a poprzednio Prezesa ZUS, nie zostały uznane za okoliczności szczególne, skutkiem których J. M., a po jego śmierci jego dzieci nie nabyły uprawnień rentowych na ogólnych zasadach. Ojciec dzieci, przy braku przeciwwskazań zdrowotnych we wskazanym 7-letnim okresie, nie podjął jakiegokolwiek zatrudnienia czy działalności połączonej z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Tak długiej bierności zawodowej nie może usprawiedliwiać wyłącznie powszechnie znana sytuacja na rynku pracy i fakt zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego w urzędzie pracy. Zarejestrowanie się w urzędzie pracy nie zwalnia bowiem bezrobotnego z własnej aktywności w kierunku poszukiwania zatrudnienia. Dlatego też sama rejestracja w charakterze bezrobotnego nie może stanowić okoliczności przemawiającej za przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Stanowisko takie jest przyjęte w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 686/06, Lex nr 321173). W warunkach utrzymującego się bezrobocia znaczna liczba osób nieposiadających stałego zatrudnienia, przy przyjęciu poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej mogłaby, w trybie powołanego art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r., domagać się przyznania świadczenia w drodze wyjątku za każdy okres pozostawania bez zatrudnienia i związanego z nim opłacania składek. W takiej sytuacji tryb przyznawania świadczeń przewidziany w art. 83 ustawy straciłby swój wyjątkowy charakter, co stanowiłoby zaprzeczenie intencji ustawodawcy. Mając na względzie powyższe nie można zarzucić Sądowi I instancji, że oddalił skargę B. M. nie dostrzegając rzekomych uchybień organu administracji w zakresie postępowania dowodowego. Prezes ZUS bowiem zebrał w wyczerpujący sposób materiał dowodowy i prawidłowo go ocenił, nie uchybiając przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Mając na uwadze powyższe i uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 -261 P.p.s.a.